檢察機(jī)關(guān)作為原告提起行政公益訴訟之探討

李麗娜

摘 要 近年來不斷出現(xiàn)的諸如環(huán)境污染等損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政侵權(quán)案件，顯示出了在我國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟制度的必要性。行政公益訴訟的構(gòu)建首先要解決的是原告主體資格問題，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，不僅具備成為行政公益訴訟原告的理論基礎(chǔ)，同時(shí)自身也較公民和其他組織具有更多的優(yōu)勢(shì)。因此，檢察機(jī)關(guān)是行政公益訴訟中最適格的原告。

關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 行政公益訴訟原告 檢察機(jī)關(guān)

中圖分類號(hào)：D926.3；D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

行政公益訴訟是指在國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織的行政行為或者行政不作為損害了國(guó)家公共利益或者有可能給國(guó)家公共利益造成損失時(shí)，非直接利害關(guān)系人有權(quán)向人民法院提起訴訟，以糾正或者追究行政機(jī)關(guān)或者授權(quán)組織的責(zé)任，維護(hù)社會(huì)公共利益的一種行政訴訟。該制度的建立能夠有效遏制行政機(jī)關(guān)放縱和肆意的擴(kuò)張行政權(quán)力，約束行政機(jī)關(guān)正確的行使行政權(quán)力，有利于維護(hù)國(guó)家的公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

行政公益訴訟的確立需要解決原告的資格問題，即誰有權(quán)提起行政公益訴訟。對(duì)此問題學(xué)界眾說紛紜，本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)最適合作為行政公益訴訟的原告。

1檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟原告的理論基礎(chǔ)

1.1理論基礎(chǔ)一——當(dāng)事人適格理論的發(fā)展

在我國(guó)，為了避免寶貴的司法資源被浪費(fèi)，法律上明確規(guī)定無論是民事訴訟還是行政訴訟，原告都必須是與該訴訟有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，即“當(dāng)事人適格理論”，該制度的設(shè)立防止了濫訴的發(fā)生，節(jié)省了司法資源。但是，在環(huán)境污染案件、國(guó)有資產(chǎn)流失案件、消費(fèi)者權(quán)益受損案件和壟斷經(jīng)營(yíng)案件中，受到嚴(yán)重?fù)p害的是國(guó)家和社會(huì)公共利益，個(gè)人利益受到的損失并不直接也不明顯，如果堅(jiān)持讓適格的當(dāng)事人提起訴訟，要么根本就沒有，要么是單個(gè)的當(dāng)事人考慮到受損不大，如果提起訴訟成本卻很高，有些得不償失，因而選擇放棄提起訴訟等，這些原因都會(huì)導(dǎo)致公共利益受損卻無法獲得救濟(jì)。如果我們還是囿于“當(dāng)事人適格理論”顯然是不合適的。為了保護(hù)公共利益，必須擴(kuò)張“當(dāng)事人適格理論”，賦予某個(gè)主體以特定的訴訟權(quán)利，讓其能夠作為公共利益的代表行使訴訟權(quán)利，而這個(gè)主體的最佳人選就是檢察機(jī)關(guān)，我們應(yīng)當(dāng)在立法上規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在某些特殊領(lǐng)域享有這種訴訟權(quán)益，以維護(hù)和救濟(jì)受損的公共利益。

1.2理論基礎(chǔ)二——公共信托理論

有學(xué)者認(rèn)為像水、陽光、空氣這種人們須臾離不開的環(huán)境元素并非無主物，而是屬于全體國(guó)民所有的公共資源，國(guó)民將這一公共資源交由政府管理，于是在國(guó)民與政府之間形成了一種信托關(guān)系，政府必須以受托人的身份為委托人管理好這些公共財(cái)產(chǎn)。由此，我們可以進(jìn)一步推論，公共利益也屬于全體公民的公共財(cái)產(chǎn)，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的利益最大化的需求，出于對(duì)政府的信任，公民將公共利益交給政府進(jìn)行管理，于是兩者基于公共利益這一信托財(cái)產(chǎn)，彼此之間形成了一種公共信托關(guān)系。當(dāng)委托人、受托人、受益人之外的第三人的行為侵害了公共利益的時(shí)候，政府應(yīng)當(dāng)履行自己作為受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的管理義務(wù)，對(duì)第三人的侵害行為進(jìn)行制止和懲處。當(dāng)受托人政府怠于履行自己的義務(wù)或者濫用自己的信托權(quán)力的時(shí)候，受托人可以通過公共利益的代表人向人民法院提起行政公益訴訟，要求政府正確有效的履行職能，維護(hù)公共利益。

公共信托理論的提出解決了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利相互脫節(jié)的矛盾，將行政公益訴訟中的原告人由原來的具有利害關(guān)系的當(dāng)事人擴(kuò)展至也可以是不具有利害關(guān)系的當(dāng)事人，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表人雖然不是具有利害關(guān)系的當(dāng)事人，但其原告主體資格的取得可以基于公共信托關(guān)系的成立而產(chǎn)生，從而享有了程序性的訴權(quán)，可以以自己的名義提起訴訟并承擔(dān)程序意義上的法律后果。

2檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟研究的原告是我國(guó)目前最好的模式選擇

2.1檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟原告的優(yōu)勢(shì)評(píng)析

根據(jù)我國(guó)國(guó)家法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著法律監(jiān)督的職責(zé)，因而檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告相較于公民和其他組織來說具有以下這些明顯的優(yōu)勢(shì)：

（1）檢察機(jī)關(guān)具備專業(yè)素質(zhì)。公民參與行政公益訴訟常是因?yàn)闈M腔激情的驅(qū)動(dòng)，但是他們?nèi)鄙傧鄳?yīng)的法律知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，面對(duì)耗時(shí)、耗力、耗財(cái)?shù)脑V訟，他們常常會(huì)在激情退去之后選擇放棄。而檢察機(jī)關(guān)擁有著專業(yè)的人才隊(duì)伍和組織機(jī)構(gòu)，維護(hù)公共利益不受損失是他們應(yīng)盡的職責(zé)。所以，即使訴訟之路再艱難險(xiǎn)阻，他們也會(huì)堅(jiān)持走下去。

（2）行政公益訴訟的被告方是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或是法律法規(guī)授權(quán)的組織，如果由公民和其他組織提起行政公益訴訟，原告方明顯力量薄弱，無法與被告方形成勢(shì)均力敵的對(duì)抗形勢(shì)，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)。而檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的司法機(jī)關(guān)，是國(guó)家利益和公共利益的代表人，與被告方能夠在對(duì)抗力量上形成均勢(shì)，更加有利于司法公平正義的實(shí)現(xiàn)。

（3）檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告參與行政公益訴訟能夠擴(kuò)大訴訟后果的影響力，可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家某項(xiàng)法律法規(guī)的制定和修改，或者是某項(xiàng)重要政策的出臺(tái)。因而，檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告甚至能夠推動(dòng)我國(guó)法治進(jìn)程的發(fā)展，最大程度的發(fā)揮行政公益訴訟應(yīng)有的作用。

2.2公民和其他組織作為行政公益訴訟原告的缺陷評(píng)析

我國(guó)公民依法享有按照各種方式管理公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的憲法權(quán)利，有權(quán)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為提出意見和建議，對(duì)其中的違法行政行為和不作為提出申訴、控告和檢舉。這是很多學(xué)者認(rèn)為公民具有行政公益訴訟原告資格的法律依據(jù)。其他組織指的是一些非政府組織，是以維護(hù)社會(huì)公共利益為目的的非盈利性組織，這類組織包括消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)、婦女兒童權(quán)益保護(hù)組織、殘疾人協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)等等。由于“其他組織”具有社會(huì)公益性這一特點(diǎn)，許多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該賦予其行政公益訴訟原告的資格。但筆者認(rèn)為雖然公民和其他組織都具備一些成為行政公益訴訟原告的依據(jù)，但他們還存在一些不宜作為行政公益訴訟原告的缺陷。例如，公民提起行政公益訴訟，常常會(huì)根據(jù)各自的利益需求產(chǎn)生不同的訴求，難以形成統(tǒng)一的意見，缺少組織性和有效的管理；公民和其他組織作為行政公益訴訟的原告還存在著經(jīng)費(fèi)不足，承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)能力低的問題；公民和其他組織所代表的只是與之切身利益相關(guān)的部分公共利益，而對(duì)于屬于國(guó)家利益范疇的公共利益，由于對(duì)其影響不大常會(huì)置之不理，使得一些國(guó)家公共利益無法得到救濟(jì)。另外，目前我國(guó)法院實(shí)行立案登記制度，如果賦予公民和其他組織直接提起行政公益訴訟的原告主體資格，可能會(huì)給法院帶來很大的壓力，造成司法資源的浪費(fèi)。

3檢察機(jī)關(guān)作為原告提起行政公益訴訟的制度構(gòu)建

3.1行政公益訴訟案件范圍

檢察機(jī)關(guān)受理的行政公益訴訟案件范圍既不宜過窄也不宜過寬。確定是否屬于行政公益訴訟案件的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)機(jī)構(gòu)的違法行政行為或者違法不作為是否侵害了國(guó)家和社會(huì)的公共利益。這一判斷標(biāo)準(zhǔn)的要點(diǎn)有兩個(gè)：一看主體，即必須是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)機(jī)構(gòu)實(shí)施的作為或不作為；二看行為的后果是否損害國(guó)家或者社會(huì)的公共利益。如果被訴的行為對(duì)象不是行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)機(jī)構(gòu)的違法作為或者不作為，而是其他的民事違法行為，那么這種被訴的行為如果同樣損害了國(guó)家或者社會(huì)公共利益，也應(yīng)屬于民事公益訴訟的范圍，而非行政公益訴訟的范疇。如果被訴的對(duì)象是由行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)機(jī)構(gòu)做出的，但損害的只是一少部分人的利益，這部分人由于某些原因不敢不能提起訴訟，也不宜由檢察機(jī)關(guān)出面提出行政公益訴訟來保護(hù)個(gè)別的利益主體。因?yàn)檫@不僅會(huì)造成國(guó)家司法資源的浪費(fèi)，使人對(duì)檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生保護(hù)私益之嫌，而且也會(huì)縱容權(quán)利人的懶惰心理。基于以上對(duì)行政公益訴訟案件范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn)，我們可以考慮以列舉的方式規(guī)定出幾種典型的行政公益訴訴案件，最后再概括的規(guī)定“以及其他損害國(guó)家或者社會(huì)公共利益的違法行政行為（作為和不作為）。”當(dāng)然，這里的行政行為即包括具體的行政行為也包括抽象的行政行為。實(shí)踐當(dāng)中，不少損害國(guó)家或者社會(huì)公共利益的情況就是由行政機(jī)關(guān)發(fā)布的各類違法或者不合理的紅頭文件造成的，因此也應(yīng)當(dāng)把抽象的行政行為包含在內(nèi)。

3.2檢察機(jī)關(guān)所享有的訴訟權(quán)利

（1）立案審查權(quán)。對(duì)于由公民、法人或者其他組織檢舉的案件、有關(guān)組織轉(zhuǎn)辦或交辦的案件或者是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的案件，只要存在著違法行政行為損害了或者有可能損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的情況，檢察機(jī)關(guān)就有權(quán)對(duì)此類案件行使立案審查權(quán)。

（2）調(diào)查權(quán)。立案之后，檢察機(jī)關(guān)可以在法律允許的范圍內(nèi)向有關(guān)的單位（包括作為被告方的行政機(jī)關(guān)）和個(gè)人收集有關(guān)的物證和書證，指派相關(guān)專家進(jìn)行鑒定和勘察等。但是檢察機(jī)關(guān)享有案件的調(diào)查權(quán)并不意味著其要承擔(dān)舉證責(zé)任，在行政公益訴訟當(dāng)中也應(yīng)堅(jiān)持舉證責(zé)任倒置的原則，由濫作為或者不作為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。

（3）訴前建議權(quán)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件立案審查并進(jìn)行了調(diào)查取證之后，如果發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為確實(shí)損害了國(guó)家和社會(huì)公共利益時(shí)，可以先向違法的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，敦促行政機(jī)關(guān)在一定的期限內(nèi)及時(shí)對(duì)自己的行為進(jìn)行糾正，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的建議函不回復(fù)或者回函后仍不履職的，檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)向人民法院提起行政公益訴訟。該權(quán)利的設(shè)置一方面能夠敦促行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正行政行為，發(fā)揮自我糾錯(cuò)機(jī)制的作用；另一方面也能防止出現(xiàn)因?yàn)樗痉?quán)力的干預(yù)而導(dǎo)致的行政效率降低的后果。

（4）提起公訴權(quán)。為了避免司法資源的浪費(fèi)和司法活動(dòng)干預(yù)行政活動(dòng)，只有在必要的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能夠行使提起公訴權(quán)。判斷是否屬于“必要”，主要是看行政機(jī)關(guān)的行政行為是否構(gòu)成違法，是否損害了國(guó)家和社會(huì)的公共利益，并且又沒有直接利害關(guān)系人能夠作為原告提起訴訟，必須由檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表提起行政公益訴訟才能維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。除此以外，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前還要履行訴前建議這樣一個(gè)前置程序，目的是給行政機(jī)關(guān)一個(gè)自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，只有滿足了上述這些必要條件，檢察機(jī)關(guān)才能向人民法院提起行政公益訴訟。

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