檢察機關作為原告提起行政公益訴訟之探討

李麗娜

摘 要 近年來不斷出現的諸如環境污染等損害國家和社會公共利益的行政侵權案件，顯示出了在我國構建行政公益訴訟制度的必要性。行政公益訴訟的構建首先要解決的是原告主體資格問題，檢察機關作為公共利益的代表，不僅具備成為行政公益訴訟原告的理論基礎，同時自身也較公民和其他組織具有更多的優勢。因此，檢察機關是行政公益訴訟中最適格的原告。

關鍵詞 行政公益訴訟 行政公益訴訟原告 檢察機關

中圖分類號：D926.3；D925 文獻標識碼：A

行政公益訴訟是指在國家行政機關或者法律法規授權的組織的行政行為或者行政不作為損害了國家公共利益或者有可能給國家公共利益造成損失時，非直接利害關系人有權向人民法院提起訴訟，以糾正或者追究行政機關或者授權組織的責任，維護社會公共利益的一種行政訴訟。該制度的建立能夠有效遏制行政機關放縱和肆意的擴張行政權力，約束行政機關正確的行使行政權力，有利于維護國家的公共利益，實現社會的公平正義。

行政公益訴訟的確立需要解決原告的資格問題，即誰有權提起行政公益訴訟。對此問題學界眾說紛紜，本文認為檢察機關最適合作為行政公益訴訟的原告。

1檢察機關作為行政公益訴訟原告的理論基礎

1.1理論基礎一——當事人適格理論的發展

在我國，為了避免寶貴的司法資源被浪費，法律上明確規定無論是民事訴訟還是行政訴訟，原告都必須是與該訴訟有直接利害關系的當事人，即“當事人適格理論”，該制度的設立防止了濫訴的發生，節省了司法資源。但是，在環境污染案件、國有資產流失案件、消費者權益受損案件和壟斷經營案件中，受到嚴重損害的是國家和社會公共利益，個人利益受到的損失并不直接也不明顯，如果堅持讓適格的當事人提起訴訟，要么根本就沒有，要么是單個的當事人考慮到受損不大，如果提起訴訟成本卻很高，有些得不償失，因而選擇放棄提起訴訟等，這些原因都會導致公共利益受損卻無法獲得救濟。如果我們還是囿于“當事人適格理論”顯然是不合適的。為了保護公共利益，必須擴張“當事人適格理論”，賦予某個主體以特定的訴訟權利，讓其能夠作為公共利益的代表行使訴訟權利，而這個主體的最佳人選就是檢察機關，我們應當在立法上規定檢察機關在某些特殊領域享有這種訴訟權益，以維護和救濟受損的公共利益。

1.2理論基礎二——公共信托理論

有學者認為像水、陽光、空氣這種人們須臾離不開的環境元素并非無主物，而是屬于全體國民所有的公共資源，國民將這一公共資源交由政府管理，于是在國民與政府之間形成了一種信托關系，政府必須以受托人的身份為委托人管理好這些公共財產。由此，我們可以進一步推論，公共利益也屬于全體公民的公共財產，為了實現對公共財產的利益最大化的需求，出于對政府的信任，公民將公共利益交給政府進行管理，于是兩者基于公共利益這一信托財產，彼此之間形成了一種公共信托關系。當委托人、受托人、受益人之外的第三人的行為侵害了公共利益的時候，政府應當履行自己作為受托人對信托財產的管理義務，對第三人的侵害行為進行制止和懲處。當受托人政府怠于履行自己的義務或者濫用自己的信托權力的時候，受托人可以通過公共利益的代表人向人民法院提起行政公益訴訟，要求政府正確有效的履行職能，維護公共利益。

公共信托理論的提出解決了檢察機關在行政公益訴訟中實體權利和程序權利相互脫節的矛盾，將行政公益訴訟中的原告人由原來的具有利害關系的當事人擴展至也可以是不具有利害關系的當事人，因為檢察機關作為公共利益的代表人雖然不是具有利害關系的當事人，但其原告主體資格的取得可以基于公共信托關系的成立而產生，從而享有了程序性的訴權，可以以自己的名義提起訴訟并承擔程序意義上的法律后果。

2檢察機關作為行政公益訴訟研究的原告是我國目前最好的模式選擇

2.1檢察機關作為行政公益訴訟原告的優勢評析

根據我國國家法律規定檢察機關是我國的法律監督機關，承擔著法律監督的職責，因而檢察機關作為行政公益訴訟的原告相較于公民和其他組織來說具有以下這些明顯的優勢：

（1）檢察機關具備專業素質。公民參與行政公益訴訟常是因為滿腔激情的驅動，但是他們缺少相應的法律知識和經驗，面對耗時、耗力、耗財的訴訟，他們常常會在激情退去之后選擇放棄。而檢察機關擁有著專業的人才隊伍和組織機構，維護公共利益不受損失是他們應盡的職責。所以，即使訴訟之路再艱難險阻，他們也會堅持走下去。

（2）行政公益訴訟的被告方是國家行政機關或是法律法規授權的組織，如果由公民和其他組織提起行政公益訴訟，原告方明顯力量薄弱，無法與被告方形成勢均力敵的對抗形勢，難以實現對公共利益的保護。而檢察機關是國家的司法機關，是國家利益和公共利益的代表人，與被告方能夠在對抗力量上形成均勢，更加有利于司法公平正義的實現。

（3）檢察機關作為行政公益訴訟的原告參與行政公益訴訟能夠擴大訴訟后果的影響力，可能會導致國家某項法律法規的制定和修改，或者是某項重要政策的出臺。因而，檢察機關作為行政公益訴訟的原告甚至能夠推動我國法治進程的發展，最大程度的發揮行政公益訴訟應有的作用。

2.2公民和其他組織作為行政公益訴訟原告的缺陷評析

我國公民依法享有按照各種方式管理公共事務、經濟文化事務和社會事務的憲法權利，有權對國家行政機關及其工作人員的行政行為提出意見和建議，對其中的違法行政行為和不作為提出申訴、控告和檢舉。這是很多學者認為公民具有行政公益訴訟原告資格的法律依據。其他組織指的是一些非政府組織，是以維護社會公共利益為目的的非盈利性組織，這類組織包括消費者保護協會、婦女兒童權益保護組織、殘疾人協會、動物保護協會等等。由于“其他組織”具有社會公益性這一特點，許多學者認為應該賦予其行政公益訴訟原告的資格。但筆者認為雖然公民和其他組織都具備一些成為行政公益訴訟原告的依據，但他們還存在一些不宜作為行政公益訴訟原告的缺陷。例如，公民提起行政公益訴訟，常常會根據各自的利益需求產生不同的訴求，難以形成統一的意見，缺少組織性和有效的管理；公民和其他組織作為行政公益訴訟的原告還存在著經費不足，承擔訴訟風險能力低的問題；公民和其他組織所代表的只是與之切身利益相關的部分公共利益，而對于屬于國家利益范疇的公共利益，由于對其影響不大常會置之不理，使得一些國家公共利益無法得到救濟。另外，目前我國法院實行立案登記制度，如果賦予公民和其他組織直接提起行政公益訴訟的原告主體資格，可能會給法院帶來很大的壓力，造成司法資源的浪費。

3檢察機關作為原告提起行政公益訴訟的制度構建

3.1行政公益訴訟案件范圍

檢察機關受理的行政公益訴訟案件范圍既不宜過窄也不宜過寬。確定是否屬于行政公益訴訟案件的重要判斷標準是行政機關或其授權機構的違法行政行為或者違法不作為是否侵害了國家和社會的公共利益。這一判斷標準的要點有兩個：一看主體，即必須是國家行政機關或其授權機構實施的作為或不作為；二看行為的后果是否損害國家或者社會的公共利益。如果被訴的行為對象不是行政機關或其授權機構的違法作為或者不作為，而是其他的民事違法行為，那么這種被訴的行為如果同樣損害了國家或者社會公共利益，也應屬于民事公益訴訟的范圍，而非行政公益訴訟的范疇。如果被訴的對象是由行政機關或其授權機構做出的，但損害的只是一少部分人的利益，這部分人由于某些原因不敢不能提起訴訟，也不宜由檢察機關出面提出行政公益訴訟來保護個別的利益主體。因為這不僅會造成國家司法資源的浪費，使人對檢察機關產生保護私益之嫌，而且也會縱容權利人的懶惰心理。基于以上對行政公益訴訟案件范圍的判斷標準，我們可以考慮以列舉的方式規定出幾種典型的行政公益訴訴案件，最后再概括的規定“以及其他損害國家或者社會公共利益的違法行政行為（作為和不作為）。”當然，這里的行政行為即包括具體的行政行為也包括抽象的行政行為。實踐當中，不少損害國家或者社會公共利益的情況就是由行政機關發布的各類違法或者不合理的紅頭文件造成的，因此也應當把抽象的行政行為包含在內。

3.2檢察機關所享有的訴訟權利

（1）立案審查權。對于由公民、法人或者其他組織檢舉的案件、有關組織轉辦或交辦的案件或者是檢察機關主動調查發現的案件，只要存在著違法行政行為損害了或者有可能損害國家、社會公共利益的情況，檢察機關就有權對此類案件行使立案審查權。

（2）調查權。立案之后，檢察機關可以在法律允許的范圍內向有關的單位（包括作為被告方的行政機關）和個人收集有關的物證和書證，指派相關專家進行鑒定和勘察等。但是檢察機關享有案件的調查權并不意味著其要承擔舉證責任，在行政公益訴訟當中也應堅持舉證責任倒置的原則，由濫作為或者不作為的行政機關承擔舉證責任。

（3）訴前建議權。檢察機關對案件立案審查并進行了調查取證之后，如果發現行政機關作出的行政行為確實損害了國家和社會公共利益時，可以先向違法的行政機關提出檢察建議，敦促行政機關在一定的期限內及時對自己的行為進行糾正，如果行政機關對檢察機關的建議函不回復或者回函后仍不履職的，檢察機關可以依職權向人民法院提起行政公益訴訟。該權利的設置一方面能夠敦促行政機關及時糾正行政行為，發揮自我糾錯機制的作用；另一方面也能防止出現因為司法權力的干預而導致的行政效率降低的后果。

（4）提起公訴權。為了避免司法資源的浪費和司法活動干預行政活動，只有在必要的情況下，檢察機關才能夠行使提起公訴權。判斷是否屬于“必要”，主要是看行政機關的行政行為是否構成違法，是否損害了國家和社會的公共利益，并且又沒有直接利害關系人能夠作為原告提起訴訟，必須由檢察機關作為公共利益的代表提起行政公益訴訟才能維護國家和社會公共利益。除此以外，檢察機關在提起行政公益訴訟之前還要履行訴前建議這樣一個前置程序，目的是給行政機關一個自我糾錯的機會，只有滿足了上述這些必要條件，檢察機關才能向人民法院提起行政公益訴訟。

參考文獻

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