提高立法質(zhì)量創(chuàng)新監(jiān)督工作

李榮禧

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提高立法質(zhì)量創(chuàng)新監(jiān)督工作

李榮禧

人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，體現(xiàn)了國家政權(quán)組織形式的發(fā)展趨勢，為我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要作用，具有強(qiáng)大的生命力和巨大的優(yōu)越性。如何做到主動適應(yīng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢、適應(yīng)社會主義民主政治建設(shè)的新要求、依法全面行使人大職能是擺在我們面前的重大課題，現(xiàn)就提高立法質(zhì)量和創(chuàng)新監(jiān)督方式談幾點想法。

一、關(guān)于提高立法質(zhì)量

黨的十八屆四中全會提出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，必須堅持立法先行，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。當(dāng)前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)初步形成，但是立法質(zhì)量還不高，主要表現(xiàn)在部門主導(dǎo)頑癥難消、公眾參與實效不足、立法沖突現(xiàn)象突出、在某些領(lǐng)域存在立法漏洞等問題。如何完善中國特色社會主義法律體系，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，更好為改革發(fā)展保駕護(hù)航，是擺在我們面前的重大課題。要提高立法質(zhì)量，使立法權(quán)回歸到人大主導(dǎo)的格局上來，應(yīng)做到如下四點：

1.人大立法的主導(dǎo)地位要回歸

黨的十八屆四中全會提出，要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。我國的立法很大程度上是政府主導(dǎo)型，原動力來自于政府及其部門，人大難以影響立法的實質(zhì)性內(nèi)容，導(dǎo)致了法律制定中的錯位。政府制定規(guī)則，借法固權(quán)一定程度上損害了立法公正。要使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，必須從立法上的行政化，回歸到人大立法的主導(dǎo)地位上來。一是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)在立法中的主導(dǎo)作用，不斷完善立法重大事項向黨委請示報告制度，立法規(guī)劃的編制和重要立法項目的制定報黨委討論決定；健全完善立項論證制度，尤其對立項的必要性、緊迫性和要解決的問題等逐項進(jìn)行有針對性的研究、討論，真正做到慎用立法資源。二是在立法權(quán)限上處理好人大與政府的關(guān)系，明晰法律與行政法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限，改變由政府主導(dǎo)立法的狀況。三是始終把民主立法貫穿于立法工作的全過程，把調(diào)查研究作為立法工作的第一切入點，深度整合資源，充分發(fā)揮各方力量，重視政府及部門對立法的基礎(chǔ)支撐作用，發(fā)揮好專家學(xué)者、基層人大在法律立項、論證、調(diào)研、起草等方面的參謀智囊作用，不斷增強(qiáng)立法的民主性、科學(xué)性，確保制定的法規(guī)符合國情區(qū)情民意，為廣大人民群眾所接受并自覺遵守執(zhí)行。

2.始終堅持法制統(tǒng)一

按照立法法規(guī)定，地方性法規(guī)不得與法律、行政法規(guī)相抵觸。但是由于主、客觀原因，中央與地方的立法沖突歷來存在，中央與地方的立法權(quán)劃分一直隨著中央與地方的利益劃分狀況而變化，地方化現(xiàn)象較為普遍。地方立法之間差異較大，分散的地方法規(guī)帶來的副作用不小，為執(zhí)法和公民守法帶來困難。要去除立法上的地方化，做到既要突出地方特色，更要法制統(tǒng)一。一是堅持以憲法為依據(jù)，深入貫徹立法法。正視我國目前地區(qū)間發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)成分、利益主體等日趨多樣化的實際，按照法制統(tǒng)一的要求，在制定實施性法規(guī)的同時，加強(qiáng)創(chuàng)制性立法，正確處理堅持法制統(tǒng)一與突出地方特色的關(guān)系，切實做到所制定的法規(guī)符合實際，管用好用；二是牢牢把握地方立法的“不抵觸原則”，使每一部法規(guī)既不與憲法、法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定相抵觸，也不與其所確立的基本原則和法律制度相矛盾。

3.正確處理好法規(guī)的現(xiàn)實性與前瞻性的關(guān)系

由于經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，立法所賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會生活處于急速的變化之中，立法者更多考慮的是現(xiàn)實的格局，而考慮正義的原則、法律的內(nèi)在理性不夠，由于立法者不愿意觸及深層次的問題，導(dǎo)致立法的前瞻性和現(xiàn)實性兼顧不夠，立法中的戰(zhàn)略考量做得不好，立法中穩(wěn)定功能體現(xiàn)不充分，修法過于頻繁，損害了法律的嚴(yán)肅性。要解決立法中的短期化現(xiàn)象，必須正確處理好法規(guī)的現(xiàn)實性與前瞻性的關(guān)系，一方面要及時把改革發(fā)展中成功的經(jīng)驗用法規(guī)形式固定下來，以解決改革和建設(shè)中的現(xiàn)實問題，為改革發(fā)展提供可靠的法制保障；另一方面要增強(qiáng)法規(guī)的前瞻性，為深化改革留有空間和余地，把法規(guī)的“定”和改革的“變”有機(jī)結(jié)合，使法規(guī)內(nèi)容科學(xué)規(guī)范，相互協(xié)調(diào)。

二、關(guān)于創(chuàng)新監(jiān)督方式

加大人大監(jiān)督力度，增強(qiáng)專題詢問實效，須在創(chuàng)新方式上狠下功夫。

1.增強(qiáng)專題詢問的嚴(yán)肅性

有些地方人大常委會在開展專題詢問中為了兼顧與“一府兩院”的關(guān)系，在相互溝通交流時提前將詢問的題目告知有關(guān)被詢問部門和單位，形成“標(biāo)準(zhǔn)”答案，再照本宣科地回答常委會和代表的提問。這種方式，往往出現(xiàn)“念臺詞”的呆板局面，看不到“出汗”、“臉紅”、“心跳”的緊張氣氛，難逃“作秀”之嫌。因此，開展專題詢問，應(yīng)采取閉卷答題的方式，給被詢問部門施加一定壓力，以增強(qiáng)專題詢問的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2.強(qiáng)化專題詢問的針對性

有些地方人大常委會在專題詢問時，缺乏針對性和尖銳性，有些提問避重就輕，不敢涉及深層次的矛盾和問題，沒有反映人民群眾的真實意愿和心聲，使監(jiān)督效果打了折扣。因此，提問時，要切中要害，一針見血，擲地有聲。要敢于問、善于問，又要問得透徹、問出實效。對于答復(fù)不滿意的，可以就有關(guān)問題進(jìn)行追問，對追問答復(fù)仍不滿意的，可依法啟動質(zhì)詢權(quán)等監(jiān)督手段，增強(qiáng)專題詢問的強(qiáng)制性和約束力。

3.提高專題詢問的實效性

專題詢問重要的是跟蹤問效，提高專題詢問的實效性。一方面要求政府及有關(guān)部門信守承諾，加強(qiáng)整改落實；另一方面則要求地方各級人大常委會敢于動真格，切實搞好跟蹤督辦和監(jiān)督。各級人大常委會既要督促被詢問部門和單位認(rèn)真制定整改落實措施和時間表，也要定期檢查有關(guān)部門的整改落實情況。通過加強(qiáng)連續(xù)性的跟蹤監(jiān)督，促進(jìn)有關(guān)問題整改到位或得到解決與落實，以回應(yīng)人民群眾的期盼。要將整改落實的情況如實向社會公布，宣傳和展示專題詢問的功效。

總之，專題詢問是人大開展監(jiān)督的重要手段之一，要學(xué)習(xí)和借鑒全國人大常委會的好經(jīng)驗、好做法和成功模式，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，努力探索和創(chuàng)新專題詢問的方式方法，切實把專題詢問作為常態(tài)化的重要監(jiān)督形式和手段在實際工作中用活用足用好，使專題詢問更加富有實效。

（本文作者：內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會副主任）

責(zé)任編輯：張穎智

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