建立完善社區居家養老服務的幾點思考

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建立完善社區居家養老服務的幾點思考

我國已經進入并將長期處于人口老齡化社會。應對人口老齡化，依法做好老齡工作，是我國經濟社會發展面臨的一個重大民生課題，中國的特殊國情，養老難問題已經成為突出的社會問題。

一、我國養老面臨的主要困難和問題

（一）人口老齡化快速發展，規模龐大，養老服務任務十分艱巨。1999年，我國60周歲以上老年人口占到總人口的10%，邁入老年型國家。此后，人口老齡化快速發展，截至2010年底，60歲以上老人達到1.78億人，占總人口的13.26%。“十二五”期末達到2.21億，平均每年增加860萬，老齡化水平提高到16%，到2025年將突破3億，2055年前后達到峰值4.87億。我國已成為世界上老齡人口最多、發展速度最快的國家。

（二）高齡、失能、空巢等困難老人數量巨大，照料需求日益增強，養老服務難度突出。據中國老齡辦發布的《2010年度中國老齡事業發展統計公報》稱，截至2010年底，我國失能老年人約3300萬人，占全部老年人口的19%。其中完全失能老人1080萬人，占全部老年人口的6.23%。2013年我國年滿60歲及以上的2億老年人口中，80歲以上高齡老人達2300多萬人，失能老人達3600多萬人，空巢老人達9700多萬人。到2015年底，我國失能老人已達4000萬人，占全部老年人口的19.5%，高齡老人、失能老人、空巢老人的數量已遠遠超過許多國家的人口總數，養老難度大大增加。

（三）未富先老特征突出，應對人口老齡化準備不足。我國是發展中的人口大國，且處在社會主義的初級階段，人口老齡化是在經濟發展水平比較低的情況下出現的。人口老齡化與工業化、城鎮化、現代化進程相伴隨，與城鄉區域發展不平衡相重疊，與經濟社會體制改革、社會利益調整相交互。與發達國家相比，我國面臨著提高億萬老年人福利水平和實現國家可持續發展的雙重壓力。應對人口老齡化的條件更復雜，任務更艱巨，時間更緊迫。應對人口老齡化，我們還準備的不夠充分。

（四）養老機構建設不足，家庭養老功能日漸弱化。

目前我國養老主要有傳統的居家養老和機構養老兩種主要模式。據統計，選擇居家養老的老人占老年人口的90%左右，只有約10%的老年人愿意選擇機構養老。產生這種差距的主要原因，一方面，受養兒防老中國傳統文化和傳統觀念的影響，絕大多數老人愿意與子女、親人生活在一起，享受天倫之樂和家庭溫馨。另一方面，也是由于我國養老機構建設嚴重短缺，條件好的養老機構供不應求。截止到2014年底，全國養老機構床位數只有493.7萬張，平均每千位老人擁有床位24.4張，與“十二五”規劃綱要提出的標準還有很大差距。即使建設目標如期完成，每千人擁有床位30張，能夠入住養老機構的老年人最多也只能占全部老年人口的3%，遠遠低于世界平均5%～7%的水平。

同時，我國正處于轉型期，傳統的居家養老模式面臨巨大的挑戰。一是家庭結構小型化，家庭養老功能弱化。據第六次全國人口普查數據顯示，我國平均每個家庭戶的人口已從2000年的3.44人，下降到2010年的3.1人。一對夫婦在撫養一個孩子的同時要照顧四位老人。由于住房、工作等各因素，子女對父母提供生活照料、精神慰藉等方面顯得力不從心，難以周全。二是人口流動性大，大量的農民工進城，子女出國，在外工作使得空巢老人數量快速增加，空巢老人家庭已達近50%。老年人遠離青壯年的生活圈，近一半老人的家庭養老名存實亡。三是養兒防老傳統觀念遭受沖擊，家庭養老模式難以為繼。受多元文化的影響，社會價值觀發生了重大變化，個人意識逐步加強，人們注重追求現代生活方式，產生了對小家庭的偏好和對大家庭的淡漠。傳統家庭倫理基礎漸漸動搖，年輕人對老人的關注度下降。

二、建立和完善社區居家養老新模式是解決我國養老難問題的有效途徑

社區居家養老是一種介于家庭養老和機構養老之間的新型養老模式。它以家庭為基礎，以社區為依托，依靠專業化社會服務力量，為居家老人提供生活照料、家政服務、文化娛樂和精神慰藉等社會化服務。其主要特點是老年人不離開家庭，不離開社區。將社區養老服務作為居家養老服務的重要支撐，并將兩者相結合。社區養老服務具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫無人或者無人照護的社區老年人提供服務。在城市，結合社區服務設施建設，增強社區養老服務能力，打造居家養老服務平臺。在農村，結合城鎮化發展和新農村建設，以鄉鎮敬老院為基礎，建設日間照料和短期托養的養老床位，逐步向區域性養老中心轉變，向留守老人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養、配餐等服務。這種養老模式的最大特點和優勢在于：一是符合現階段我國經濟發展水平和中國傳統的養老方式。短期內我國不太可能建立大量養老機構，由于養老成本高，絕大部分家庭也無力承受。同時，絕大多數老年人仍然喜歡居家養老。在此背景下，大力發展以居家養老和規范的社區服務相結合的社區居家養老服務模式，是實現老年人口“老有所依、老有所樂”，解決90%老齡人口養老問題的最有效途徑和模式。二是既解決了養老機構親情淡漠的問題，又解決了傳統居家養老日漸弱化、服務不足的難題，減輕了子女的壓力和國家的負擔，提高了養老服務質量。三是能發揮家庭養老和機構養老兩個方面的積極性，有效地緩解財政投入壓力，具有成本低、覆蓋面廣、服務方式靈活、選擇性強等優勢。

2011年國務院辦公廳印發了《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015）》，提出到2015年要基本形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位，可持續發展的社會養老服務體系。重點建設老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養老服務中心等社區養老設施，推進社區綜合服務，增強養老服務功能，使日間照料服務基本覆蓋城市社區和半數以上的農村社區。

三、發展社區居家養老服務的幾點思考和建議

（一）完善社區居家養老運行體制，充分發揮政府、社區、專業組織及家庭等多方面作用，形成合力。社區居家養老與傳統家庭養老及機構養老相比，帶有一定的公益性和服務性，需要加大投入和政府部門的有力推動。要保證社區居家養老機構的正常運行和服務質量，政府部門、社區機構、社會組織、老人家庭必須共同參與。政府在社區居家養老體系中處統領地位，對社區居家養老給予更多資源和政策上的傾斜及資金支持。社區在居家養老體系中負責資源整合與具體實施，健全社區居家養老的組織體系和養老服務網絡與監督體系等服務平臺建設。公益性機構和專業性機構要積極參與，提供專業服務，為老人提供代買代購、代繳費用、陪同就診用藥、醫療保健、心理咨詢、入戶探視等服務。

（二）加大各級政府的推動力度和投入力度，強化社區居家養老設施建設。大力推進多功能社區養老設施建設，規范養老公建配套項目，保障服務場所用地。在城市規劃編制中，將社區養老服務設施建設作為新建居民小區必備的公共配套服務設施，與項目一起規劃，一同檢查驗收。將養老設施建設同幼兒園、中小學等配套設施一樣，作為出讓條件納入住宅小區配套公建項目。對于現有的舊住宅小區，未預留養老服務場地的，可以根據老年人的數量，采取贖買或者長期固定租用部分房屋的方式，建立社區居家養老服務站或托老所、老年人活動中心等，確保社區養老服務的順利開展。

（三）建立專業服務隊伍，提升養老服務水平。一是加強養老服務的職業教育培訓，解決專業隊伍人員嚴重不足的問題。有計劃地在高等院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，開設養老服務培訓基地，加強培養老年醫學、護理學、營養學、心理學等方面的專業人才，重點培養護理員隊伍，實施持證上崗制度。同時擬定合理的薪酬待遇，保證人員招得來、留得住、干得好。二是加快對現有上崗人員進行培養，使大量農民工護理員、“40、50”下崗護理員學得一技之長，取得上崗服務資格，快速提高社區養老服務隊伍的專業化水平。三是培養社工人才。逐步建立一支專業結構合理、素質優良、責任心強的專業社工人才隊伍，為持續、穩步、創造性地開展社區居家養老服務提供高素質人才。

（四）加強城鄉統籌，探索符合農村實際的社區居家養老服務模式。一是在農村養老保障體系全覆蓋的基礎上，針對不同年齡層次的農村老年群體，在醫療報銷比例和對“低保”、“五保”、生活不能自理的特困老人救助方面進行傾斜，提高他們的生活質量和生命保障。二是加大對農村社區托老、護老機構設施的投入。分期分批建立村級居家養老服務站，活動場所，為農村老年人提供娛樂活動和聚集交流的場地，豐富農村老年人晚年生活。三是進一步完善農村敬老院、老年福利院等養老設施的服務功能，為集中供養的“五保”老人提供更高層次多元化服務，是解決農村老人吃飯、生活和護理等困難的便捷途徑。

（五）積極發展社區智能養老服務，建設社區老年人信息服務系統。將老年人信息服務系統作為公共服務網絡信息系統來建設，依托社會服務信息平臺，逐步建立老年人服務熱線、居家呼叫系統、社區服務便民網絡等，便于護理人員和老年人之間的雙向交流與日常聯系，同時也便于老年人的緊急救助，減少意外的發生。

（本文作者：全國人大內司委副主任）

責任編輯：李冬葉

黨的十八屆五中全會提出“五大發展理念”，將“綠色發展”作為“十三五”乃至更長時期經濟社會發展的一個重要理念，成為黨關于生態文明建設、社會主義現代化建設規律性認識的最新成果。生態文明、綠色發展正引領社會各界形成新的發展觀、政績觀和生產生活方式。要大力提倡生態經濟，在生產過程中提倡資源節約和節能減排。消費處于物質代謝過程的最下游，消費過程中浪費一個單位的產品，往往意味著上游幾十倍、幾百倍甚至更多的資源浪費，這就是所謂的下游效應。因此，在消費領域應倡導文明、節約、綠色、低碳的消費理念，推動形成與我國國情相適應的綠色生活方式和消費模式，包括使用節水產品、節能汽車、節能省地住宅，減少使用一次性用品，限制過度包裝，抑制不合理消費，推行政府綠色采購等。要在城市規劃設計和基礎設施建設時，以生態文明理念為指導。合理控制城市規模，不盲目“攤大餅”；合理布局建筑物，以減少城市交通的需求壓力；交通模式以公共交通為主，提倡自行車、步行等低碳、環保、健康的出行方式；公共建筑應注重功能實用性，而非貪大求洋。保護城市的自然生態系統，如樹木、草地、河流、湖泊和天然濕地。加強生態文明教育，形成良好的社會風氣。教育對象不光是在校學生，也包括政府官員、企業高管和一般居民。加強法制建設，把生態文明建設納入相關法律。

（《光明日報》2016年3月4日錢易/文）