土地流轉：讓沉睡的土地醒來吧！

徐敏　李嵱

隨著農村“兩權”試點指導意見的頒布，如何盤活農村“沉睡的土地資本”，成為一個亟待研究的課題。

一個好的農地制度能使不愛農業的人干好農業，一個壞的農地制度能使熱愛農業的人干不好農業；好的農民能使差的土地增產，不好的農民能使優質的土地減產；好的農地制度能夠產生優秀的農場主和家庭農場，優秀的農場主和家庭農場能夠培育出優秀的職業農民，優秀的職業農民能夠產出優質的農產品并提供優質服務，優質農產品和優質服務能給農民帶來高額的回報。所以說，建立一套科學合理的農地制度非常重要。

2016年3月25日，央行、銀監會、保監會、財政部和農業部再次聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。這兩個暫行辦法的發布，意味著我國原有的農村土地制度與農村金融體制將被“打破”，而賦予“兩權”的融資功能則是增強農村土地資源效能，提高農民貸款的可獲得性。這意味著農村土地制度改革與深化農村金融改革迎來更實際的突破。

西北農林科技大學經濟管理學院副院長李錄堂教授，多年來在農村土地流轉研究領域做著不懈的探索。近日，本刊記者走訪了李錄堂教授，就如何讓農村的土地流轉起來等話題，聽取了李教授的一番解讀。

土地流轉亟待制度的完善

據相關資料顯示，我國農村估算有可流轉的土地價值約100萬億元，其中耕地約40萬億元，林地20萬億元，宅基地40萬億元。如此巨額的一筆沉睡資本，隨著國家土地流轉政策的逐步明確，將被激活釋放出來。

去年8月，國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權（以下統稱“兩權”）抵押貸款試點，堅持依法有序、自主自愿、穩妥推進、風險可控的原則，按照所有權、承包權、經營權三權分置和經營權流轉有關要求，以落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利為出發點，深化農村金融改革創新，穩妥有序開展“兩權”抵押貸款業務，有效盤活農村資源、資金、資產，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入，為穩步推進農村土地制度改革提供經驗和模式，促進農民增收致富和農業現代化加快發展。

在李錄堂教授看來，這又是一次國家層面的農村改革探索，值得肯定和支持，也符合“試驗、試驗又試驗；探索、探索再探索”的中央精神。他說，農村“兩權”抵押貸款試點在全國多個地方早就有人在做局部試驗，此次中央將其提升到國家層面，說明中國農業現代化發展著實需要金融資本的推動。“然而問題在于此次試點是在農村土地市場尚未形成的情況下展開的，抵押融資與抵押要素市場二者缺一不可，這就勢必使本次試點帶有一定的局限性。”李錄堂說。

在李錄堂看來，在我國現有的農村啟動“兩權”抵押貸款，首先會面臨一個法律的所屬權問題：宅基地歸農村集體所有，而不歸農戶家庭所有，因此宅基地的所有權不能被農戶用作抵押，只有宅基地的使用權可以被用作抵押。但就目前現狀而言，很多農房根本沒有房產證，很多宅基地也沒有土地證或者土地使用證，這自然面臨農戶如何將住房和宅基地使用權用于抵押的問題？這就使得一旦出現貸款違約，銀行或者信用社就難以回收貸款，以及將住房或者宅基地使用權進一步轉讓變現。

李錄堂分析認為：《意見》的頒布從某些方面來說有利于盤活農村土地資產，激活農村金融。“比如說在政府行政擔保或貼息擔保等條件下，以及農民有了完整的社會保障條件下，土地的“兩權”抵押融資功能就會發揮一定的積極作用。”

然而，就目前現狀而言，首先，在集體與農戶之間的土地產權數量關系不清，且土地和農村房產市場沒有形成的情況下，農村“兩權”抵押貸款試點，對銀行而言意味著一定的風險。雖說《意見》中也提到了“兩權”抵押風險的防范問題，但具體如何防范并沒有說明。其次，對土地集體所有者而言，有的農民在還不上貸款時，他的承包土地經營權或住房財產權可能會被銀行出售，而買入者又不一定是原集體土地所有者，這就意味著土地集體所有者會因抵押風險而改變。怎么辦？第三，由于農村土地市場沒有形成，土地不能自由地轉換成貨幣，貨幣也不能自由地轉換成土地。所以，農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款，從商業融資功能上說幾乎無法發揮作用；加之我國銀行的誰放貸誰收回的責任制度，使“兩權”抵押商業貸款在現實中變得不可能。

如何讓“兩權”走出現有制度的瓶頸，實實在在地維護農民的土地權益，顯然是一道艱難的命題。

創新土地流轉試驗新模式

“兩權”抵押貸款取得成功的關鍵，在于允許土地承包權和住房財產權的自由流轉。這就意味著政府需要解除某些與《意見》精神相悖的規定，為房地產所有權和使用權以及宅基地使用權的轉讓提供便利條件，農民的所有集體資產和私人資產均應得到確權，并盡快向確權人頒布具體的權益證書；及時修改與《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》和《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》相違背的法律法規條款，建立和完善農村房產交易市場和土地流轉市場，只有這樣，才能保證“兩權”抵押貸款取得成功。

近年來，李錄堂教授堅持不懈地從多方位探索農村土地流轉的可能性，并在陜西省藍田縣董嶺村建立起試驗基地。李教授向記者介紹說，他的創新來自于七個方面：一是在試驗村進行土地所有制創新，建立“土地以集體公有為主，非集體（農民）土地所有為輔”的土地集體所有制新形式，簡稱為“51︰49 式土地集體所有制”。二是確定轉出土地者和轉入土地者，讓他們達成土地比例化市場交易，且都能感受到雙重保障型農地市場流轉機制的好處。三是形成新的集體成員資格條件和新型土地承包關系。四是建立土地社會保障基金。五是建立土地規模化公積金。六是實行土地規模化公積金抵押貸款和土地長期抵押貸款。七是形成農村土地市場和適度農業規模經營主體，通過集體土地產權比例化市場自由買賣，逐步建立健全以家庭農場、專業大戶、農民專業合作社和龍頭企業為載體的適度農業規模經營主體。

采訪中，李教授向記者詳細解讀了該試驗的內容：根據國家現行法律法規對農地的三項要求（土地集體公有制性質不變；土地承包關系不變；土地用途不變）和農民對農地的三項要求（農民對土地在國家和集體層面的貨幣化社會保障要求；農民利用土地實現生存就業和發展就業的要求；農民利用土地作為商品實現其財產收入的要求），我們的試驗提出了建立農地產權比例化市場流轉機制的創新思路。這一思路遵照“以公有制為主體，多種所有制經濟成分并存”的《憲法》原則，借鑒國有企業劃分國有股、企業股和企業全員持股的經驗及城鎮住房公積金改革的做法，將農地產權（農地承包使用權等）在集體和農民之間按集體占51%、農民占49%的比例分配，然后再市場化流轉。

當然，該比例劃分不是絕對的，也可借鑒“金股”制度等靈活性處理。“我們主張集體所占農地產權及收益總額的51%主要用于農民土地社會保障金和農地規模化公積金，以解決農地市場流轉過程中失地失業農民的生存和就業保障問題，其余49%的收益歸農民個人所有，進而形成既能保證農地集體所有制主導地位，又具有雙重保障和穩定性的農地產權市場流轉機制（參見圖表），最終科學解決人多地少條件下農地產權市場化所產生的社會震蕩問題，及農地產權自由進入和退出問題，探索一種集體土地市場化和規模化的新途徑。該試驗還將對農地產權比例市場流轉所需的配套措施，如農民利用土地實現社會保障和就業保障、農地金融支持等方面進行系統性的綜合探討。”李錄堂說。

走出土地流轉的悖論瓶頸

新西部：李教授，近年來許多研究農村土地股份制、土地流轉問題的學者似乎都走入了死胡同，我國土地是公有制形態，在土地所屬權問題難以明確的情況下談土地市場化流轉，是否真的可行？

李錄堂：現在人們一談土地市場化，就要首先否定土地集體所有；一談堅持土地集體公有制，土地似乎就無法市場化。實際上是可以在“土地以集體公有為主，非集體（農民）土地所有為輔”的《憲法》框架內探索出一種新形式的，然后讓土地產權比例化自由買賣。也就是說，本著《憲法》為主導，既堅持了土地集體所有制的主體地位，又實現了集體土地市場化，這樣，一切問題就都會迎刃而解。

新西部：這就是您最近一直在做的“51︰49”式土地集體公有制試驗嗎？按照您設計的農地產權集體占51%，農民占49%的比例進行自由買賣，會不會致使土地變相私有化呢？

李錄堂：這個問題我必須回答，否則總會有人和你一樣懷疑的。這決不是變相私有化，為什么？因為從靜態看，該“51︰49”式土地集體公有制完全符合《憲法》，毋庸贅述。從動態交易過程看，轉出或賣出土地的農民，獲得了49%的土地貨幣收入，集體得到了51%的可用于農民將來生存保障和就業保障的貨幣收入，這部分收入農民會因為永遠離開農村而轉移接續至城鎮社保基金或退休最終拿走。也許有人會據此懷疑這部分正是土地變相私有化所在，其實這是一種誤解，是把土地貨幣化的社會保障理解成了私有化。接下來可以從轉入或買進實物性土地者的角度清晰地看到，他所買入的土地產權，他只能占該實物土地產權的49%，集體仍然占該實物性土地產權的51%。也就是說該土地以集體公有為主的格局沒有任何改變。因此，不管農地買賣多少次，“土地以集體公有為主，非集體（農民）土地所有為輔”的土地集體所有制永遠不會變。

新西部：您致力于土地流轉研究是基于怎樣一種考量？

李錄堂：一部分是來自于我的本職和興趣，另一部分是出于一種悲憫情懷吧。一個好的農地制度能使不愛農業的人干好農業，一個壞的農地制度能使熱愛農業的人干不好農業；好的農民能使差的土地增產，不好的農民能使優質的土地減產；好的農地制度能夠產生優秀的農場主和家庭農場，優秀的農場主和家庭農場能夠培育出優秀的職業農民，優秀的職業農民能夠產出優質的農產品和提供優質服務，優質農產品和優質服務能給農民帶來高額的回報。所以說，建立一套科學合理的農地制度非常重要。

新西部：那么當下我們以農地家庭聯產承包為基礎的農村雙層經營制度存在著哪些弊端呢？

李錄堂：規模太小。規模小不利于現代科技使用，不利于良種化和機械化，不利于農藝技術與機械技術結合；不利于農業專業化和標準化，不利于農民增產增收，不利于農村勞動力向非農轉移；這些弊端顯而易見，無需太多的論證。更大的弊端在于產權不清，糾紛不斷。

新西部：就您的土地集體所有制流轉新形式，聽起來十分誘人，目前所遭遇的實踐難題有哪些？

李錄堂：就農地產權不清而言，農地為集體所有，但其所有的具體內容是什么？是僅僅為實物性的土地，還是土地上的各種具體功能？不清楚。農地集體所有的主體邊界在哪里？近年來討論較多，但無定論。如果有邊界，該邊界是靜態的，還是動態的？幾乎沒人研究。實行農地集體所有，據此相關法律法規從定性的角度規定集體擁有農地統一經營權，農民擁有農地承包經營使用權，如果把這兩種權力都理解為財產權利，那么，它們兩者之間是否有科學合理的數量比例關系？仍有待研究。

黨的十八屆三中全會后，不少人主張土地所有權、承包權和經營權三權分立，同理，這三者之間是否有科學合理的數量比例關系？這三種產權各自的具體內容和功能又是什么？則無人回答。所有這些不清楚、無人回答和待研究的問題，都成為現實中土地糾紛的根源，尤其是成為城鎮化過程中農民土地權益被屢屢侵害的根源。我的研究就是試圖回答和找到解決這些問題的途徑。

新西部：如何真正有效地維護好農民的利益？

李錄堂：在一段時間的調查研究中我們發現，農村“兩權”抵押貸款試點以來，有的農民可能會面臨還不上貸款的問題，他們的承包土地經營權或住房財產權就可能會被出售。這時，農民該向何處去呢？我們提出的“51︰49”式改革主張簡便易行，農民容易理解實行（目前還在試驗中）。此項改革既堅持了土地以集體公有為主，又能實現集體土地市場化，使“兩權”抵押融資成為現實，能徹底盤活農村沉睡的土地資本。如果一畝地融資按5000元計算，那么20億畝耕地就是10萬億元，這對推動農村農業現代化將是多么巨大的力量。

真正維護好農民利益的戰略辦法，是健全完善的社會保障制度和實現農村集體土地及房地產市場化，讓農民在農村土地產權比例化市場的自由買賣過程中，“退”有保障，“進”有支持，從而保持穩定的可持續發展。

（提示：對農村土地流轉問題有興趣者，可參閱李錄堂教授所著《雙重保障型農地市場流轉機制研究》一書，陜西人民出版社2014年9月版。）