地方立法的必要性與科學性

衛霞

地方立法權是在1979年地方組織法中予以明確規定的，1982年憲法以根本大法的形式確認了這一規定。2015年立法法修訂后，地方立法機關擴大，全國兩百多個設區的地級市新獲立法權。地方立法經過了三十多年從無到有的發展，對于地方的社會穩定和經濟發展發揮了積極而重要的作用。

國務院2014年5月起施行的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）是我國第一部統籌各項社會救助制度的行政法規，從法律上確立了社會救助的基本原則、制度安排和基本程序。國務院的《辦法》立足全國的基本情況，在社會救助的具體程序及實施方面規定得比較籠統。我國幅員遼闊，各地經濟發展水平、社會結構存在差別，造成社會救助面臨的重點與難點不同。根據立法法第七十二條和第八十三條的規定，有權制定地方性法規的地方權力機關和地方政府可以為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項以及屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項作出規定，各地很有必要根據實際情況予以具體化。《辦法》頒布后，各省人大常委會或政府紛紛出臺條例、實施辦法。這些地方立法以地方政府規章為主，也有制定地方性法規的[1]。2015年7月31日通過，10月1日起實施的《G省社會救助條例》（以下簡稱《條例》）是繼《浙江省社會救助條例》頒布后的第二部省級社會救助的地方性法規，充分表明了G省對于社會救助的重視程度。

眾所周知，社會救助是國家和社會對于依靠自身能力難以維持基本生活的公民提供物質幫助和服務，是保民生、促公平的基礎性制度安排。G省貧困面大、貧困程度深、貧困人口多，據統計，僅城鄉低保和農村五保三項制度性救助就達430多萬人，加上災害救助、醫療救助、住房救助等各種應急性救助，全省年均救助人數約為1200萬人，接近全省總人口的一半[2]。G省面臨的社會救助任務繁重而艱巨，通過地方立法來促進《辦法》的實施非常必要。本文對《條例》與《辦法》進行比較，從“少談成績，多找問題”的角度尋找地方立法存在的問題，期望對進一步提升地方立法水平有所裨益。

一、比較

就條款與文字而言，國務院的《社會救助暫行辦法》共70條，6322字；G省人大常委會的《G省社會救助條例》共73條，8170字。《條例》比《辦法》多3條，多1848字，增加了將近30%的字數，從表面上看豐富了國務院的行政法規。下面就具體條文進行分類比較。

（一）相同的條文

1.完全相同的條文。此類條款直接引用了《辦法》的條文，未做任何改動，主要是關于地、縣社會救助措施的相關條文，共7條[3]。如《條例》第六條：鄉鎮人民政府、街道辦事處負責有關社會救助的申請受理、調查審核，具體工作由社會救助經辦機構或者經辦人員承擔。村民委員會、居民委員會協助做好有關社會救助工作（《辦法》第四條）。《條例》第二十九條：縣級以上人民政府應當建立健全醫療救助與基本醫療保險、大病保險相銜接的醫療費用結算機制，為醫療救助對象提供便捷服務（《辦法》第三十一條）。《條例》第四十一條：各級人民政府按照國家規定通過財政投入、用地供應等措施為實施住房救助提供保障（《辦法》第四十一條）等。

2.基本相同的條文。此類條文主要是從立法主體變更或法律名稱變更的角度對《辦法》的條文進行“技術性”處理，內容與《辦法》完全相同，共13條[4]。有將主語予以變更，將國務院的“省、自治區、直轄市人民政府”改為“省人民政府”，如《條例》第三十四條：教育救助標準，由省人民政府（省、自治區、直轄市人民政府）[5]根據經濟社會發展水平和教育救助對象的基本學習、生活需求確定、公布（《辦法》第三十五條）。有在主語上加了“本省”的，如《條例》第五十五條：社會力量參與社會救助，按照國家和本省（國家）有關規定享受財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策（《辦法》第五十三條）。有將上位法依據予以變更的，如《條例》第一條：為了加強社會救助，保障公民的基本生活，促進社會公平，維護社會和諧穩定，根據國務院《社會救助暫行辦法》和有關法律法規（憲法），結合本省實際，制定本條例。有因為法律名稱而變更的，如《條例》第七十二條：違反本條例（辦法）規定的行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任（《辦法》第六十九條）。

3.含義相同的條文。此類條文雖然對于《辦法》的詞語予以變更，但沒有改變條文的含義，也沒有細化《辦法》的規定，與《辦法》含義是一致的，有23條[6]。如《條例》第四十二條在《辦法》表述的“有勞動能力并處于失業狀態的成員”前面加了“法定勞動年齡”的定語，“就業”本身包含有符合法定勞動年齡的意思，增加這種定語對于條文的含義沒有什么改變。《條例》第五十四條將“單位和個人”改為“公民、法人和其他單位”，實質上公民是有國籍限制的，而個人卻沒有，所以公民的范圍要小于個人。地方立法無權對行政法規的主體適用范圍予以變更，所以只是換了一種不是很準確的說法。

（二）細化的條文

《條例》對《辦法》中的一些條款進行了細化，使其具有更強的操作性，共16條[7]。如《條例》第十一條對申請最低生活保障的程序，規定，“鄉鎮街道收到申請后，在二十個工作日內，進行調查核實后提出初審意見，并在申請人所在村、社區公示七日后報縣級人民政府民政部門審批；縣級人民政府民政部門應當自收到初審意見之日起十五個工作日內予以審批。”這個程序性的規定具有很強的操作性。《條例》第三十七條將《辦法》的籠統規定“住房救助通過配租公共租賃住房、發放住房租賃補貼、農村危房改造等方式實施”細化為“城鎮住房救助通過優先配租公共租賃住房或者發放低收入住房困難家庭租賃補貼等方式實施。農村住房救助通過易地扶貧搬遷、農村危房改造、移民和生態建設、提供建房技術服務等方式實施。鼓勵村集體經濟組織出資新建住房、收購改建空置住房，提供給農村住房救助對象居住”，將住房救助區分為城鎮與農村，具體而明確地規定救助方式。

（三）增加內容的條文

此類條文規定了《辦法》中沒有涉及的一些具體內容，共14條[8]。如《條例》第七條規定的工會、共青團、婦女聯合會、殘疾人聯合會、紅十字會等組織根據職責或者章程參與社會救助社會幫扶活動；第八條規定的績效考核制度；第二十二條規定的縣級以上人民政府評估、核定并發布自然災害損失情況；第三十條規定的省人民政府應當制定重特大疾病醫療救助辦法，明確救助對象、救助標準，逐步擴大病種范圍，提高重特大疾病醫療救助水平；第三十八條規定的建立住房困難標準及住房救助標準動態調整機制。這些規定是對《辦法》的有機補充，有的結合了實際情況，有的豐富了《辦法》過于原則的規定。

二、主要存在的問題

通過分類比較可以看出，《條例》的規定不乏亮點，有些條款發揮了地方立法的細化作用，但也發現了一些問題值得我們去反思。

（一）內容重復的問題

《條例》與《辦法》完全相同、基本相同、含義相同的條款一共43條，占了《條例》全部條文的近60%。立法法第七十三條第四款規定：“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定。”這種重復對于上位法的實施沒有作用，造成立法資源的浪費。此外，即使是《條例》細化、增加的內容，是否都達到了立法法要求的“為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項”的標準，也是值得懷疑的。如《條例》第二條：“本省行政區域內的最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助以及社會力量參與救助等工作，適用本條例。”這其實是對于整個內容的目錄式羅列，沒有什么新的內容，實質上仍然是一種重復。

（二）可操作性的問題

總體上來講，《條例》的可操作性要比《辦法》強，《條例》對于《辦法》規定的細化條文有16條，占到了《條例》全部條文的22%。按照立法法的規定，地方性法規主要是“為執行法律、行政法規的規定”而立，地方性法規必須強調可操作性，否則就失去了地方立法的價值。因此地方性法規應該盡量加大具體性的規定，而減少原則性的規定。但通過比較我們發現，《條例》的細化條文主要是工作分工及相應的政策規定，很多只是相關機關的當然職責。如《條例》第四十九條規定：“省人民政府統籌制定相對統一的區域臨時救助標準。縣級人民政府按照區域臨時救助標準，根據當地經濟社會發展水平和救助對象困難類型、困難程度，以及其他社會救助制度保障水平，確定和公布本行政區域內的臨時救助標準，并適時調整。”（《辦法》第四十九條規定：“臨時救助的具體事項、標準，由縣級以上地方人民政府確定、公布。”）比較起來，細化的內容屬于國務院條文的當然之意，且內容仍然過于原則。另外《條例》第五十四條規定：“鼓勵公民、法人和其他組織通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志愿服務等方式，參與社會救助。鼓勵報刊、廣播、電視、互聯網等媒體開展公益性宣傳，參與社會救助。”（《辦法》第五十二條：“國家鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志愿服務等方式，參與社會救助。”）在我國作為“喉舌”的媒體，公益宣傳是其當然職責，此處加以規定，必要性并不大。

（三）結合省情的問題

地方立法必須要結合當地的實際情況，以達到落實上位法及國家政策的目的。G省作為貧困省份，社會救助的任務艱巨。近年來G省在社會救助方面取得了很大的進步，比如在2015年，G省完成提高城鄉低保保障標準和補助水平，提高農村五保供養省級補助標準的任務，農村低保一類對象補助水平提高到每人每年3300元、二類對象補助水平提高到每人每年2808元。為此，G省農村低保一、二類對象共136.4萬人實現“政策性脫貧”（G省2014年確定2800元的貧困線）[9]。但是經過比較我們發現，《條例》增加以及細化的條款，多數是對《浙江省社會救助條例》的照搬。雖然對于其他省的借鑒和學習非常必要，但G省與浙江省的經濟發展狀況、社會救助任務等方面的差距都很大，這樣的照搬顯然并沒有考慮G省的地方特點。

總而言之，《條例》的出臺非常必要，但與“《條例》對全面加強和改進我省社會救助工作具有里程碑意義。《條例》實施后，必將對推進精準救助、助推精準扶貧發揮重要作用，對促進社會公平正義、維護社會和諧穩定產生深遠影響”的立法目的仍有一定的差距[10]。同時，我們認為，《條例》所暴露出的問題，不僅僅是G省一地的問題，同時也是我國地方立法的普遍問題。《浙江省社會救助條例》和其他省的地方政府規章同樣存在重復、特色不足、為了完成工作任務而立法的現象。

三、問題的原因及解決思路

（一）原因

首先是立法體制的限制。我國單一制體制存在“中央權力過大，地方權力過小”的問題，在立法權的分配上也是如此。除過一些民族地區、經濟特區之外，地方性法規與地方政府規章都不能突破法律、行政法規的限制，地方立法往往只能闡釋、細化法律和行政法規。這對于維護國家法律統一是必要的，但是各地對于“不相抵觸”的理解過于保守，只強調地方立法的從屬性而不去發揮地方立法的自主性，造成與地方實際情況的結合上畏首畏尾。為避免出現與上位法的規定不一致的問題，以“安全第一”為工作思路影響了地方立法的質量。

其次是缺乏立法調研。法律、行政法規剛一出臺，各地爭先推出了實施細則或相應條例、規定、辦法，表明自己對于“完成工作”的重視。但這些立法尚未認真探尋當地的實際情況，盲目比照法律、法規，在體例上崇尚法典式立法，在具體內容上大量照搬法律、法規的結構和條款，同時地方立法之間也相互“抄襲”，致使地方立法數量龐雜、虛假繁榮。一些不當抄襲還降低了法律所應具有的權威性，如《條例》第六十九條規定：“違反本條例規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”按照立法法的規定，犯罪與刑罰只能由法律（狹義）規定之，國務院的《社會救助暫行辦法》的規定已有商榷之處，《條例》照搬后將“辦法”改為“條例”，會讓人誤解為因為違反了地方性法規而構成犯罪。實際上是否構成犯罪、應否追究刑事責任，國家刑事法律自有評判標準，《條例》作此規定除過引起歧義外沒有什么實際意義。