政治技術(shù)與政治發(fā)展：歷屆全國人大會議表決方式的變遷與啟示

陳家剛

歷屆全國人大會議的表決方式是在不斷發(fā)展變化的。一開始舉手表決和無記名投票兩種方式一起發(fā)揮著作用。后來，隨著新技術(shù)的發(fā)展與運用，電子表決器被引入到人大會議當(dāng)中，其使用的范圍越來越廣泛，舉手表決的方式正逐漸被摒棄。這體現(xiàn)了一種新的趨勢，一種新的發(fā)展。

一、表決方式的類型

一屆人大一次會議通過的全國人民代表大會組織法第十三條規(guī)定，表決的方法有兩種：一是無記名投票，二是舉手表決。事實上，這就構(gòu)成了一屆人大期間兩種最主要的表決方式。一次會議專門通過了《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議進(jìn)行無記名方式投票辦法》，對投票的范圍和程序都作了規(guī)定。根據(jù)無記名投票辦法，這種投票的范圍是有限的。它主要針對中華人民共和國憲法的表決和包括中華人民共和國主席、副主席、人大常委會委員長、副委員長、秘書長和委員、國務(wù)院總理、最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長這些重要的人事任免的表決[1]。所以，在一次會議上，這些重要的人事事項都是通過無記名投票的方式選舉產(chǎn)生。除此以外，其他的議案和人事任免事項，一般都通過舉手的方式進(jìn)行表決。事實上，盡管全國人大組織法規(guī)定了可以采用舉手表決的方式，但是并沒有對這種表決方式的范圍和程序作出規(guī)定，也沒有其他的議事規(guī)則作出有關(guān)規(guī)定。所以，舉手表決方式的適用范圍和程序都是根據(jù)慣例形成的，具有很大的伸縮空間。

兩種表決方式各具特點。舉手表決的優(yōu)點是簡便、快捷，但是缺點也是明顯的：一是難以統(tǒng)計，易出混亂；二是代表舉手時間過長，會產(chǎn)生種種不利后果，如身體不支，手臂搖動不易統(tǒng)計，舉手與否可任意變動等；三是部分人大代表有從眾心理，在舉手公開表決的情勢下，易于影響少數(shù)代表真實意思的表示[2]。所以，舉手表決向無記名投票方式的發(fā)展體現(xiàn)了對表決人真實意志表達(dá)的保護和尊重，體現(xiàn)了民主的發(fā)展與進(jìn)步。

二、表決方式與范圍的變遷

自一屆人大一次會議以來，全國人大的表決過程不斷在發(fā)生著變化。尤其是1978年五屆人大以來，不斷有一些新的變革呈現(xiàn)在我們面前。這些變革有些甚至只是技術(shù)細(xì)節(jié)，但是也代表著政治進(jìn)程的發(fā)展與進(jìn)步。根據(jù)歷屆人大的無記名投票辦法等文件，我們大致可以勾勒出表決過程變化的輪廓。

總體上來說，Ⅰ時期（1954～1957）、Ⅱ時期（1957～1966）、Ⅲ時期（1966～1976）出現(xiàn)的變化不大。除了通過憲法和重要的選舉事項采用了無記名投票的表決方式外，其余議題一般都采用舉手表決的方式。

Ⅰ時期，一屆人大一次會議的無記名投票辦法規(guī)定，“全國人民代表大會通過中華人民共和國憲法采用無記名投票方式。全國人民代表大會選舉中華人民共和國主席、副主席，選舉全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長、副委員長、秘書長和委員，選舉最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長，通過國務(wù)院總理人選，都采用無記名投票方式。其余議案的表決都是舉手表決。”[3]二次、三次會議沒有制憲或修憲的議程，重要的選舉事項也沒有，所以，基本上都采用了舉手表決的方式通過各項決議。

Ⅱ時期，一屆人大四次會議，根據(jù)《人民日報》的報道，代表們以舉手表決的方式一致通過了各項決議。在每項決議提付表決之前和通過以后，會場都響起熱烈的掌聲[4]。二屆人大一次會議沒有通過表決辦法的相關(guān)文件。三屆人大一次會議的無記名投票辦法規(guī)定：“全國人民代表大會選舉中華人民共和國主席、副主席，選舉全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長、副委員長、秘書長和委員，決定國務(wù)院總理人選，選舉最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長，都采用無記名投票方式。”[5]這和一屆人大一次會議的規(guī)定是一致的，沒有任何變化。

Ⅲ時期，四屆人大一次會議的選舉辦法規(guī)定：“選舉第四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長、副委員長、委員，表決任命國務(wù)院總理人選，均以無記名投票方式進(jìn)行。”[6]事實上也是如此。根據(jù)會后的報道，大會根據(jù)中共十屆二中全會提出的候選人名單，經(jīng)過認(rèn)真討論，用無記名投票方式，選出了第四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長、副委員長、委員，任命了國務(wù)院總理、副總理、各部部長、各委員會主任[7]。與Ⅰ時期、Ⅱ時期相比較，無記名投票選舉的范圍出現(xiàn)了一些變化，七五憲法根據(jù)毛澤東的意見取消了國家主席，所以不用再選舉國家主席和副主席。在“文化大革命”中，最高人民法院和最高人民檢察院也受到嚴(yán)重沖擊，還沒有恢復(fù)，所以也沒有選舉。全國人大常委會秘書長一職因為彭真受到批判這次會議也沒有選舉。不過國務(wù)院人事任命的范圍擴大了，包括副總理、各部部長、各委員會主任。

Ⅳ時期（1976年以來），選舉（表決）過程的變化開始呈現(xiàn)多樣化的特征，不時有一些新的變化出現(xiàn)。這既令人欣慰，又令人期待。欣慰的是可喜的進(jìn)展，期待的是進(jìn)一步的創(chuàng)新。

五屆人大期間，通過憲法和重要選舉事項仍然采用了無記名投票方式。一次會議，根據(jù)無記名投票辦法草案，“選舉第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長、副委員長、秘書長、委員，根據(jù)中共中央的提議決定國務(wù)院總理人選，選舉最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長，均以無記名投票方式進(jìn)行”[8]。三次會議，“決定國務(wù)院總理人選，補選全國人民代表大會常務(wù)委員會副委員長、秘書長、委員和決定增補國務(wù)院副總理人選，采用無記名投票方式進(jìn)行，以全體代表過半數(shù)同意為當(dāng)選或通過。通過其他各項議案，均采用舉手表決方式”[9]。五次會議，通過憲法采用無記名投票的方式，以全體代表三分之二以上的多數(shù)票通過。通過其他各項議案，均采用舉手表決方式，全體代表的過半數(shù)通過。可見，無記名投票方式在通過憲法和重要選舉事項方面一直是首選方式。

六屆人大期間，無記名投票和舉手表決仍然是兩種重要的表決方式。一次會議，“選舉中華人民共和國第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長、副委員長、秘書長、委員；選舉中華人民共和國主席、副主席；決定中華人民共和國國務(wù)院總理的人選；決定中華人民共和國國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選；選舉中華人民共和國中央軍事委員會主席；決定中華人民共和國中央軍事委員會副主席、委員的人選；選舉中華人民共和國最高人民法院院長；選舉中華人民共和國最高人民檢察院檢察長等都采用了無記名投票方式，而決定國務(wù)院其他組成人員的人選、中央軍事委員會其他組成人員的人選和通過全國人民代表大會各專門委員會的人選，采用了舉手表決的方式”[10]。所以，六屆人大一次會議的重要選舉事項還是首選無記名投票的方式，但是對于其他選舉事項，則沿用了舉手表決的方式。三次會議以舉手表決的方式通過了關(guān)于政府工作報告的決議等議程。五次會議通過各項議案和進(jìn)行選舉，均采用了舉手表決的方式。可見，舉手表決的方式也是經(jīng)常適用的，而且其適用的范圍也是比較廣泛的。

七屆人大期間，無記名投票和舉手表決逐漸被電子表決器取代。一次會議和二次會議，無記名投票和舉手表決的方式仍然發(fā)揮著重要作用。一次會議通過憲法修正案采用無記名投票的方式，以全體代表三分之二以上的多數(shù)票通過，進(jìn)行選舉和決定的人選，除通過各專門委員會人選外，采用無記名投票方式；通過議案和通過第七屆全國人民代表大會各專門委員會組成人員的人選，采用舉手表決的方式，以全體代表過半數(shù)通過[11]。二次會議，根據(jù)全國人大組織法的規(guī)定和大會主席團會議的決定，通過各項決議、法案、決定，均采用舉手表決的方式。三次會議以后，電子表決器付諸運用，逐漸取代了無記名投票表決和舉手表決的作用。這是技術(shù)革新帶來的結(jié)果。“1990年，七屆全國人大三次會議，人民大會堂萬人禮堂里裝上電子表決器，事實上結(jié)束了最高國家權(quán)力機關(guān)‘舉手表決的歷史。”[12]七屆人大二次會議通過《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》第三十六條規(guī)定，全國人民代表大會會議選舉或者決定任命，采用無記名投票方式。第五十三條規(guī)定，會議表決議案采用投票方式、舉手方式或者其他方式，由主席團決定。憲法的修改，采用投票方式表決[13]。這里并沒有提到電子表決器的方式，但是屬于由主席團決定的其他方式。此后的歷屆人大歷次會議大都廣泛采用了電子表決器的方式進(jìn)行表決。

八屆人大期間，無記名投票和電子表決器開始占據(jù)主導(dǎo)性地位。一次會議，《第八屆全國人民代表大會第一次會議選舉和決定任命辦法》規(guī)定：“第八屆全國人民代表大會第一次會議進(jìn)行選舉和決定任命，采用無記名投票方式。”[14]《第八屆全國人民代表大會第一次會議通過第八屆全國人民代表大會各專門委員會組成人員人選辦法》規(guī)定：“第八屆全國人民代表大會各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團在代表中提名，大會通過。本次會議通過第八屆全國人民代表大會各專門委員會組成人員的人選，采用按表決器的方式，分別對每個專門委員會整個名單合并表決。”[15]《第八屆全國人民代表大會第一次會議表決議案辦法》規(guī)定：“第八屆全國人民代表大會第一次會議表決議案和法律案采用按表決器的方式，由全體代表的過半數(shù)通過。如表決器在使用中臨時發(fā)生故障，改用舉手表決的方式。第八屆全國人民代表大會第一次會議表決憲法修正案，采用無記名投票的方式，由全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。”[16]可見，八屆人大一次會議，無記名投票和電子表決器已經(jīng)開始占據(jù)主導(dǎo)性地位，而舉手表決的方式已慢慢成為輔助性的方式。第八屆全國人民代表大會第二次會議表決議案和法律案采用按表決器的方式，由全體代表的過半數(shù)通過。如表決器在使用中臨時發(fā)生故障，改用舉手表決的方式。補選全國人民代表大會常務(wù)委員會委員，實行等額選舉；采用無記名投票方式[17]。三次會議，表決議案采用按表決器的方式，補選全國人民代表大會常務(wù)委員會委員，采用無記名投票方式，但決定國務(wù)院副總理的人選，采用按表決器方式。四次會議和五次會議都決定，表決議案采用按表決器的方式，由全體代表的過半數(shù)通過。如表決器在使用中臨時發(fā)生故障，改用舉手表決的方式。這種規(guī)定為此后的歷次會議所沿用。可見，舉手表決的方式正在逐漸演變?yōu)橐环N備用的表決方式。

九屆人大期間的表決方式和八屆人大相類似。對于憲法修改和重要人事選舉進(jìn)行無記名投票表決，其他的人事任命或議案表決都采用電子表決器的方式。一次會議規(guī)定，第九屆全國人民代表大會第一次會議進(jìn)行選舉和決定任命，采用無記名投票方式。第九屆全國人民代表大會第一次會議表決議案采用按表決器的方式，由全體代表的過半數(shù)通過。如表決器在使用中臨時發(fā)生故障，改用舉手表決的方式。會議通過第九屆全國人民代表大會各專門委員會組成人員的人選也是采用按表決器的方式[18]。這和八屆人大一次會議的規(guī)定完全相同。二次會議表決憲法修正案草案，采用無記名投票的方式，由全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過，表決其他議案和法律案都采用按表決器的方式[19]。三次會議、四次會議和五次會議，表決議案和法律案都采用按表決器的方式。四次會議還采用無記名投票的方式補選了全國人大常委會委員。所以，九屆人大期間，無記名投票方式和按表決器的方式進(jìn)一步鞏固了自身的地位。

十屆人大是對八屆、九屆人大的繼承和發(fā)展。無記名投票和表決器仍然依據(jù)議事規(guī)則的規(guī)定發(fā)揮著作用。一次會議沿襲了八屆人大一次會議和九屆人大一次會議的規(guī)定。十屆人大一次會議，除了通過各專門委員會組成人員的人選，采用按表決器方式，其余選舉和決定任命，都采用無記名投票方式。表決議案采用按表決器方式，如表決器在使用中發(fā)生故障，改用舉手方式表決[20]。二次會議表決憲法修正案草案，采用大會無記名投票方式，表決其他各項議案，采用按表決器方式。三次會議對按表決器的方式進(jìn)行了創(chuàng)新，首次出現(xiàn)了無記名按表決器的方式。這表明此前進(jìn)行的按表決器的方式也可能是記名的。這實際上破壞了表決器作為一種秘密投票方式的價值。三次會議規(guī)定，采用無記名投票方式進(jìn)行選舉；采用無記名按表決器方式?jīng)Q定任命，對人選逐人表決；表決各項議案也采用無記名按表決器方式[21]。可見，直到此時，無記名按表決器方式和無記名投票方式仍作為不同的表決方式來處理。盡管它們保護人大代表投票意愿的功能是類似的，但其體現(xiàn)的其他價值可能還存在著差異。四次會議和五次會議都規(guī)定，表決各項議案，采用無記名按表決器方式。

三、啟示

1.舉手表決的方式漸漸被摒棄。舉手表決的方式曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用。舉手表決的方式便捷高效，便于選民對代表的監(jiān)督，但是舉手表決的方式也可能導(dǎo)致虛假的意志表達(dá)。所以，隨著歷史的發(fā)展，舉手表決的方式作為一種公開的表決方式，正慢慢被其他秘密的表決方式所取代。

2.無記名投票方式的地位相對穩(wěn)定。總體上來說，歷屆全國人大會議，無記名投票方式的地位都是非常重要的，都是不可或缺的。盡管世事變幻，但是無記名投票表決對象的范圍和地位都保持了相對的穩(wěn)定，憲法修改和重要人事任免大都采用無記名投票表決方式。

3.電子表決器正發(fā)揮越來越重要的作用。電子表決器是技術(shù)進(jìn)步帶來的表決方式的創(chuàng)新。電子表決器方便快捷，尤其是便于對表決結(jié)果的統(tǒng)計，甚至可以實時顯示表決的結(jié)果。而且電子表決器還便于表達(dá)真實的意志，其優(yōu)越性是顯而易見的。所以，它也正取代舉手表決成為一種重要的表決方式。電子表決器應(yīng)該在將來發(fā)揮更為重大的作用。

4.表決技術(shù)的發(fā)展與變化也反映了民主的發(fā)展與進(jìn)步。從舉手表決，到無記名投票；從無記名投票到電子表決器；從記名按電子表決器到無記名按電子表決器，這一步一步的發(fā)展，反映的是民主的細(xì)節(jié)正在逐步改進(jìn)逐步完善。小技術(shù)，大發(fā)展，盡管是小小的細(xì)節(jié)進(jìn)步，日積月累，也會推動中國民主、中國政治發(fā)展穩(wěn)步前進(jìn)。尤其是無記名電子表決器的應(yīng)用領(lǐng)域，如果能夠由人大決策，逐步覆蓋到所有政府的集體決策，乃至黨委的集體決策，將能夠推動中國的民主、中國的政治發(fā)展邁向一個新的臺階！

注釋：

[1][3]參見：《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議無記名投票辦法》，載中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議秘書處編《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議匯刊》，人民出版社1955年版，第569～570頁。

[2]李林：《立法機關(guān)表決制度評介》，載《法律科學(xué)（西北政法學(xué)院學(xué)報）》1990年第6期。

[4]《體現(xiàn)全國人民的革命意志，推動反右派斗爭繼續(xù)深入——全國人民代表大會第四次會議勝利閉幕》，載《人民日報》1957年7月16日。

[5]《中華人民共和國第三屆全國人民代表大會第一次會議無記名投票辦法》（1964年12月30日主席團第二次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-

12/18/content_957.htm.

[6]《關(guān)于選舉第四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長、副委員長、委員和任命國務(wù)院總理的辦法》（1975年1月15日主席團第二次會議討論通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/18/content_1023.htm.

[7]《中華人民共和國第四屆全國人民代表大會第一次會議新聞公報》，載《人民日報》1975年1月19日。

[8]《第五屆全國人民代表大會第一次會議無記名投票辦法草案》（1978年3月2日主席團會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/18/content_1057.htm.

[9]《中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第三次會議進(jìn)行選舉、表決和通過議案辦法》（1980年9月10日第五屆全國人民代表大會第三次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/18/content_1057.htm.

[10]《中華人民共和國第六屆全國人民代表大會第一次會議選舉、表決和通過議案辦法》（1983年6月7日第六屆全國人民代表大會第一次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2001-02/06/content_1424.htm.

[11]《第七屆全國人民代表大會第一次會議選舉辦法》（1988年4月2日第七屆全國人民代表大會第一次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/05/content_4497.htm；《第七屆全國人民代表大會第一次會議通過議案和第七屆全國人民代表大會各專門委員會組成人員人選辦法》（1988年3月25日第七屆全國人民代表大會第一次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/05/content_4496.htm.

[12]孫杰、王熾：《人民，當(dāng)家作主昂首跨進(jìn)新世紀(jì)——記邁入新世紀(jì)的人民代表大會制度》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/lianghui/20010314/431797.htm，2001年3月14日。

[13]《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2004-10/19/conte

nt_2109811.htm.

[14]《第八屆全國人民代表大會第一次會議選舉和決定任命辦法》，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/05/content_4583.htm.

[15]《第八屆全國人民代表大會第一次會議通過第八屆全國人民代表大會各專門委員會組成人員人選辦法》，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/05/conte

nt_4582.htm.

[16]《第八屆全國人民代表大會第一次會議表決議案辦法》，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2001-02

/06/content_2929.htm.

[17]《第八屆全國人民代表大會第二次會議表決議案辦法》，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2001-02

/06/content_3148.htm.

[18]《第九屆全國人民代表大會第一次會議選舉和決定任命辦法》（1998年3月10日第九屆全國人民代表大會第一次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/05/content_4702.htm；《第九屆全國人民代表大會第一次會議表決議案辦法》（1998年3月4日第九屆全國人民代表大會第一次會議主席團第一次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2001-02/06/content_3904.htm；《第九屆全國人民代表大會第一次會議通過第九屆全國人民代表大會各專門委員會組成人員人選辦法》（1998年3月6日第九屆全國人民代表大會第一次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/conten

t_3906.htm.

[19]《第九屆全國人民代表大會第二次會議表決議案辦法》（1999年3月4日第九屆全國人民代表大會第二次會議主席團第一次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2001-02/06/content_7093.htm.

[20]《第十屆全國人民代表大會第一次會議選舉和決定任命的辦法》（2003年3月10日第十屆全國人民代表大會第一次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2003-04/04/content_312199.htm；《第十屆全國人民代表大會第一次會議表決議案辦法》（2003年3月4日第十屆全國人民代表大會第一次會議主席團第一次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2003-04/04/content

_312198.htm；《第十屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于第十屆全國人民代表大會各專門委員會組成人員人選的表決辦法》（2003年3月6日第十屆全國人民代表大會第一次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2003-04

/04/content_312200.htm.

[21]《第十屆全國人民代表大會第三次會議表決議案辦法》（2005年3月4日第十屆全國人民代表大會第三次會議主席團第一次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2005-05/08/content_341731.htm；《第十屆全國人民代表大會第三次會議選舉和決定任命的辦法》（2005年3月8日第十屆全國人民代表大會第三次會議通過），中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2005-05/08/content_34

1730.htm.