績效評價：推動人大職權有效行使

潘國紅

鄉鎮人大是最基層的國家權力機關，是整個國家政權的基礎，是國家治理體系的重要組成部分。由于受制度層面和現實層面等多種因素的制約，鄉鎮人大工作和建設“呈現出越來越弱化、邊緣化、功能退化現象”，存在著重視程度缺乏、自身履職缺位、法定會議缺失、活動開展缺勤、履職條件缺少等諸多薄弱環節[1]。為彰顯鄉鎮人大應有的功能和作用，江蘇省啟東市人大常委會根據新修改的地方組織法、選舉法、代表法，研究制定了鄉鎮人大績效評價制度，推動鄉鎮人大工作和建設的制度化、規范化和科學化，推動基層人大制度功能的正常發揮和優越性的充分顯現。

一、鄉鎮人大績效評價的重要性和必要性

績效評價，也稱績效評估，它一直是經濟學、管理學研究的重要范疇。20世紀初興起的科學管理運動，以一套“可量化”的評價指標，用于評價企業員工生產效能，進而實現企業員工生產動作、時間和過程的優化，從而極大地提高了企業工人的工作效率。隨后，美國管理學家霍普夫將這一理論運用到更廣泛的領域，運用到辦公室以及整個公司管理。1927年，美國學者科來恩·瑞德利出版《評估城市政府》一書，主張通過設定質量指標對政府公共服務結果進行評價，奠定了公共部門績效評價的理論基礎。之后，績效評價逐步向非營利組織和公共部門等更廣泛領域拓展。20世紀90年代以來，公共部門績效評價在美國、英國、加拿大等國得到廣泛運用。我國改革開放以來，績效理念和績效評價方法開始引入我國并廣泛傳播，并在我國的公共部門管理中萌芽發展，機關效能考核、行業（如學校、醫院等）作風評議、專項工作（如衛生城市創建、高新技術企業認定等）評估驗收等績效評價實踐日益深入，使用領域越來越廣泛，正在成為我國公共部門管理的一件普通而實用的工具。

人大績效評價，有利于推動人大職權有效行使。績效評價能有效強化組織的激勵機制，是一種檢驗組織決策、政策和措施是否正確、有效的工具。人大績效評價就是借用公共部門績效評價的方法，對人大工作和建設績效進行分析評價，測定工作績效水平，分析成功和不足的原因并加以改進和解決，從而引導人大工作和建設的最優發展。長期以來，人大績效評價工作及其價值尚未引起足夠的重視和認同，既缺乏評價的語境，又缺乏系統有效的評價方法和工具[2]。人大一直忙于考評“一府兩院”的工作績效，唯獨對人大自身這樣一個公共組織的績效該如何考評（或稱“人大績效評估”），卻幾乎無人研究。一些地方人大及其常委會在履行職能時存在“不作為、慢作為、作為差、亂作為”現象，憲法賦予人大及其常委會的職權尚未用足用活，對政權體系的正常運轉易產生負面影響[3]。人大績效評價和考核，有利于形成人大工作和建設的動力和壓力，推進履職方式方法的持續改進，提升人大履職的規范性和實效性，提升社會對人大的認同感和信任度。

開展鄉鎮人大績效評價，能有效扭轉鄉鎮人大功能不彰、作用難以發揮的局面。2014年5月，張德江委員長專門就加強鄉鎮人大工作和建設到浙江省調研，由此掀起了一場“鄉鎮人大建設：如何打牢國家政權基礎”的討論熱潮[4]。2015年6月，中共中央出臺關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見，推出了一系列加強鄉鎮人大制度建設的根本性、制度性、長遠性的重要舉措。2015年8月，全國人大常委會第十六次會議審議修訂了地方組織法、選舉法、代表法，修改條款涉及鄉鎮人大的有近20條，進一步健全了地方人大特別是縣鄉人大組織制度和運行機制，明確了鄉鎮人大主席團在閉會期間的職責，完善了選舉和代表制度。這些充分體現了新一屆中央領導集體對基層人大民主政治建設的高度重視，體現了最高國家權力機關對加強基層人大建設的政治自覺。破解鄉鎮人大制度困境，切實發揮基層國家權力機關作用，不僅需要憲法法律的有力支撐，同時還必須重視微觀層面上的制度創新；不僅需要外部環境，同時還必須重視內部機制的完善，特別是操作層面的程序設計和舉措優化。根據新修改的“人大三法”，以及中共中央、江蘇省委、南通市委關于加強縣鄉人大工作和建設的意見，啟東市人大常委會研究制定了一套量化的鄉鎮人大工作績效評價體系，把法律法規政策轉化為具體工作程序和辦法措施，為鄉鎮人大工作和建設提供了導向和標桿，引導鄉鎮人大優化議題選擇、調節組織安排、改進方式方法，不斷提高履職質量和水平，實現鄉鎮人大權力、功能和地位的回歸。

二、鄉鎮人大績效評價的要求和標準

在人大績效評價中，評價內容和標準起著風向標的作用。內容和標準科學合理，可以引導人大工作的良性發展；內容和標準設計不合理，則有可能誤導人大工作的發展方向。因此，確定評價內容和標準是人大績效評價中最重要的工作。公共部門的績效評價，主要用經濟（economic，即成本標準）、效率（efficiency，即生產力標準）、效果（effectiveness，即質量標準）、公平（equity，即分配標準）即4E指標開展評估。人大績效是一種特殊的公共部門的績效。人大工作的目標具有抽象性和籠統性，人大工作的產出不僅難以量化，而且具有不確定性。對于人大績效評價，有學者從我國政治制度設計和人大工作實踐的角度分析，認為結構、關系、過程和能動者四個因素決定了人大監督最后取得的效果[5]。也有學者考慮現階段人大監督權行使不到位、監督力度不大、效果不明顯的實際情況，提出了合法性、合理性、回應性、實效性四個維度的人大監督績效分析框架[6]。還有學者從定性角度提出了人大監督實效評價的內容，即效果、效益、效率、時間四個維度，分別劃分為很好、好、較好、一般、不好等五個等次，相應的分值分別是20、40、60、80、100，再與定量分析中客觀指標分數加總，合成測評總分[7]。所有這些研究成果都為鄉鎮人大績效評價內容和指標的設置提供了借鑒和參考。

依據憲法法律規定和人大工作的特點，結合現階段鄉鎮人大履職不規范、權力行使不到位、實際功效與角色定位存在差距的實際狀況，啟東市確立了鄉鎮人大績效評價內容和標準設置的五個方面的要求。

一是規范性。規范性是分析評價鄉鎮人大績效的首要指標，它要求鄉鎮人大以法治思維為統領，認真履行區域重大事項決定權、監督權、選舉權等法定職權，按照法定程序開展工作。如在人大會議召開方面，會議次數和時間、會議會期、會議議程等符合新修改的“人大三法”規定。會議議程涵蓋和體現各項法定職權，主要包括聽取和審議鄉鎮人民政府工作報告，審查和批準本行政區域財政預算和預算執行情況的報告，聽取和審議鎮人大主席團工作報告，聽取和審議本行政區域內經濟、文化事業和公共事業建設計劃的報告，審查鄉鎮人民政府實事工程項目、政府性投資重大項目實施情況的報告，聽取和審議代表議案及建議、批評、意見辦理情況的報告，選舉等。在閉會期間主席團工作方面，主席團會議每季度至少召開一次，主席團要認真履行法定職責，主要是審查監督財政預決算，組織代表聽取和審議政府專項工作報告，組織代表開展視察調研、執法檢查以及評議政府部門工作和鄉鎮人大選舉干部的履職情況，督促代表議案、建議辦理工作等。

二是民主性。民主性是指人大暢通民意反映渠道，滿足公共利益需求。要求鄉鎮人大會議會前要認真準備，要組織代表會前開展視察、檢查和調研活動，廣泛收集民意，做好參加會議的相關準備。會中要嚴格程序，充分發揚民主，確保代表審議時間，保障代表依法行使各項職權。探索運用詢問等監督方式，提高審議質量。年中人代會要組織代表圍繞政府工作報告發表意見或提出問題，并對上半年政府工作情況進行滿意度測評。要組織和指導各代表小組開展代表接待選民日活動，每月固定一天安排代表利用“人大代表之家”接待選民，聽取選民意見和建議，并及時向有關方面反映。

三是回應性。及時反映民意，回應社會關切，是人大履職民意民權理念的體現。要求鄉鎮人大主席團每年選擇3～4件關系本地區群眾切身利益和社會普遍關注的問題，有計劃地安排代表聽取和審議鄉鎮人民政府的專項工作報告，開展視察、調研。每年選擇1～2件法律法規以及上級人大及其常委會決議、決定，對其實施情況進行檢查，聽取和反映代表和群眾對鄉鎮人民政府工作的建議、批評和意見。在人大信息公開方面，要求在選區內公開代表電話、郵箱、微信等通訊聯系方式，公開代表履職情況。各鄉鎮要開設人大工作網頁，公開人大工作和成效，公開代表議案建議辦理情況。

四是實效性。人大履職實效是指人大履職目的的進展和成效。要求閉會期間主席團要通過多種形式督促鄉鎮人民政府認真貫徹執行會議通過的各項報告和決議決定。每屆鄉鎮人大會議原則上至少確立2件代表議案，并督促辦理到位。加強對代表提出議案和建議的指導，引導代表提出有一定質量的議案和建議。及時交辦代表在人民代表大會和閉會期間提出的議案和建議、批評、意見，督促鄉鎮人民政府認真研究處理，并自交辦之日起3個月內向代表反饋答復。建立和完善代表建議督辦工作機制，改進督辦方式，努力提高辦成率和代表對建議辦理工作的滿意率。代表小組開展的視察、調研、檢查或評議等活動，要形成有理有據的調研報告或評議意見，由鎮人大主席團轉交鄉鎮人民政府辦理。對報告中提出的意見和建議的研究處理情況應當向代表反饋。

五是針對性。堅持從實際出發，突出問題導向，力爭通過績效評價解決鄉鎮人大工作和建設中的薄弱環節。如在自身建設方面，要求在各鄉鎮黨政辦公室增掛人大辦公室牌子，至少配備1至2名專（兼）職人大工作人員。鄉鎮人大主席、副主席應當把主要時間和精力放在人大工作上，鄉鎮人大主席團成員不擔任鎮政府的職務。各鄉鎮設立人大工作專項經費和代表活動經費，列入年度財政預算，專款專用，并建立代表履職補助制度，根據實際情況對代表執行代表職務給予補助。在充分發揮代表主體作用方面，要求加強對代表小組活動的組織和指導，代表小組活動要做到“四個有”（有計劃、有陣地、有內容、有效果）。在代表履職監督方面，開展代表向選民述職活動。每位代表一屆任期內要向原選區選民述職一次，并組織選民對代表履職情況進行滿意度測評，測評結果作為代表連任推薦和評先評優的重要依據。建立代表履職檔案和履職激勵機制，建立健全不稱職代表退出機制，不能履行代表職責的應當勸其辭去代表職務。

根據上述要求，啟東市人大常委會設置了鄉鎮人大績效評價指標體系（見下表），并對各項內容設計了相應的分值。

三、完善鄉鎮人大績效評價體系的分析和思考

績效評價體系是一個由評價主體、評價指標、評價方法以及在這些方面的制度安排組成的有機系統[8]。人大績效評價的有效實施，需要構建一整套科學而完整的績效評價體系。目前，我國人大工作績效評價處于萌芽狀態，構建適合人大組織包括鄉鎮人大的績效評價體系，需要立足人大的履職特點和社會公眾的要求，借鑒企業管理和公共部門管理績效評價的理論和方法，在培育績效文化、設置指標體系、實現主體多元化、推進評價結果運用等方面下工夫。

（一）培育新型的人大績效文化和價值理念

績效文化是一種軟性資源，它內部蘊含著巨大的能量，對于推進績效管理，提升企業管理和公共部門管理質量和水平意義重大。撒切爾政府在執政期間，出臺了著名的“財務管理新方案”，為英國各級政府部門樹立了濃厚的績效理念，推動了世界范圍內績效管理運動的蓬勃發展。當今世界，西方國家更加注重公共組織的績效管理，我國政府績效管理的理論探討和實際工作取得了一定成效，績效理念逐步深入人心。但人大作為公共組織，其績效評價的研究和實踐嚴重滯后，人大履職完全是從上到下的單向流動過程，政治決策、政治行為缺乏評價反饋機制。其原因是在人大內部績效管理意識淡薄，缺乏一種評價性的政治文化，尤其在鄉鎮一級，人們對人大是國家權力機關缺乏足夠認識，覺得人大工作是虛功難以做實，人大機關可有可無，人大權力被淡化虛化。績效評估活動的有效開展，需要新型的績效文化和價值觀念的指導。為此，要加強人大代表和人大工作人員績效管理理論如公共資源稀缺理論、財政效率理論、公共委托—代理理論、利益相關者理論等的學習，加強績效管理規范、技術和方法的學習和培訓，開展績效管理經驗交流活動，幫助人大代表和人大工作人員確立和提升績效管理和績效評價意識，優化人大組織績效評價氛圍和環境。要充分發揮輿論宣傳作用，引導社會公眾強化當家作主意識，積極參與人大工作，表達自己的需求和愿望，充分發揮社會公眾在人大績效評價中的重要作用。

（二）設置科學合理的績效評價指標體系

當前，對政府績效評價指標體系的研究較多，但對人大績效評價指標體系的研究很少。少數已經開展人大績效評價的地方，績效評價指標體系不系統、不全面，難以反映人大履職的實際成效，缺乏定量和定性指標，籠統模糊，容易導致評價的隨意性和主觀性。因此，探索和建立定性分析與定量分析相結合、程序評價與結果評價相結合、主觀指標與客觀指標相結合的績效評價指標體系尤為迫切。

要確立以公共利益為導向的人大履職績效評價標準。在履職目標上，不僅考慮某一利益相關者（如政府、人大自身等）的目標需求，更要考慮社會公眾的需求，切實解決社會公眾的現實難題，改善群眾生產生活水平；在履職成效上，不僅考慮一些經濟發展指標的實現程度，更要考慮一些與群眾生活息息相關的如社會保障、安全、環境保護等指標的實現程度。要加大涉及公共利益方面的績效權重分值。啟東市鄉鎮人大績效評價重視“代表議案和建議意見辦成率”，“代表視察、檢查、調研、評議等活動形成的報告、意見交鎮政府辦理落實”等方面內容，每項占分高達15分。另外，還應在民意表達渠道暢通、人大收集反映民意方面，如開展財政預決算全過程監督、公開代表履職情況、公開人大工作和成效等方面也要加大分值權。同時，要將社會公眾滿意度和人大工作影響力調查數據，作為人大績效評價指標體系的內容，以形成人大履職為民的導向和指引。

要重視指標的細化量化。啟東市從依法召開鎮人大會議、認真開展主席團工作、組織指導代表小組活動、督辦代表議案建議、加強自身建設等5個方面對鄉鎮人大工作進行績效評價。對每一方面指標還應進一步細化量化。如“依法召開鎮人大會議”民主性方面，可細化為參會率、發言率、投票率、提議案建議數、公開程度等，并設置量化分值；在會議質量方面，可進一步細化為會前準備工作的質量、各項報告質量、代表審議質量、代表議案建議的質量等，同時要設置量化分值。

（三）擴大人大績效評價多元主體參與

績效評價主體是否多元對績效評價結果的科學性和權威性具有關鍵性影響。目前，人大績效評價主體一般是上級人大、自我評價主體等。啟東市鄉鎮人大績效評價辦法明確，市人大常委會成立考評工作領導小組，具體組織實施考評工作。上下級國家權力機關之間沒有上下級之間的領導關系，但它們之間的關系是法律上的監督關系、業務上的指導關系、工作上的聯系關系。中共中央關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見也強調，上級人大對下級人大要“加強工作聯系和指導”。上級人大對下級人大開展業務指導、考評組織工作，符合法律和政策規定，其優勢是可操作性強、信息收集容易、運行成本低，但僅限于“上級人大、自我評價主體”的評價主體結構較為封閉和單一，缺乏利益相關者的監督，也不符合“由誰產生、對誰負責、受誰監督”的權力主體（人大代表和社會公眾）參與原則。人大不能清楚認識自身存在的問題，也不能及時了解社會公眾的真正需求，其績效評價結果很難保證科學性、公正性和權威性。“在我國，現存的問題是缺乏主流民意的表達渠道和評價機制。”[9]組織開展鄉鎮人大績效評價，在評價主體的組成上還應協調組織各個層面的力量，加強人大代表和社會公眾的參與，吸收社團、非營利組織等部門的參與，形成多元主體參與的格局。要充分利用包括網絡資源在內的各種現代化資源，針對不同評價主體，采取隨機現場抽樣調查、網絡調查、專家評估、第三方評價等多種評價手段，擴大各方參與，以實現人大績效評價主體的多元化。要重視提高評價主體的績效評價技術水平，針對鄉鎮基層群眾政治參與意識不強、評價專業知識缺乏的問題，要加強基層群眾的民主知識培訓，擴大對人大工作的政治參與，加大人大信息公開力度，不斷提升基層群眾的參政意識和績效評價能力。

（四）加強人大績效評價結果的運用

績效評價的結束并不等于績效管理的結束，還需依據績效評價所得的結果，對人大預設目標達成途徑和辦法進行修正和調整，對績效評價客體（人大及其人大工作者）進行獎勵和懲罰。目前，在人大績效評價結果的運用上，普遍存在重獎勵輕懲罰甚至是不問不責的問題。啟東市鄉鎮人大績效評價辦法明確，考評結果為優秀的由市人大常委會予以表彰獎勵。只獎勵不問責的評價結果運用，使得績效評價客體不愿也無法找到績效問題的根源和改進工作的辦法，最終導致績效評價效果不明顯。要建立健全激勵約束機制，改革傳統的重獎勵、輕處罰現象，既注重對績效優良的單位和個人的獎勵，也要嚴格追究績效管理存在嚴重問題的單位和個人責任，同時要及時向黨委反映評價結果，以便黨委在人大干部考核獎懲、提拔使用中得到體現，形成既有動力又有壓力的激勵約束機制。要完善績效信息反饋和跟蹤落實制度，評價主體要及時向評價客體反饋考核評價中發現的問題，同時建立績效評價客體報告整改計劃和整改結果制度，推進發現問題的改進和工作績效的提升。要公開績效評價結果，通過人大網站、報刊、電臺、電視臺和新聞發布會等多種形式，公開績效評價的結論、等級、發現的問題、整改建議、整改情況以及獎勵問責情況，保障社會公眾對績效評價的知情權和監督權。同時，鼓勵社會公眾及新聞媒體對人大績效評價的結果及運用進行監督，以結果公開推進人大績效評價目標的實現和人大績效的實質性提升。

注釋：

[1]佘俊：《鄉鎮人大的薄弱環節及其改進》，載《人大研究》2016年第2期。

[2][3]唐瑩瑩、陳星言：《人大工作評價必要性分析》，載《人大研究》2008年第7期。

[4]崔清新、徐燕：《加強鄉鎮人大建設：打牢國家政權基礎——張德江委員長赴浙江調研鄉鎮人大工作側記》，載《中國人大》2014年第10期。

[5]楊雪冬：《地方人大監督權的三種研究范式》，載《經濟社會體制比較》2005年第2期。

[6]許安標：《人大及其常委會監督績效分析》，中國政法大學出版社2007年版。

[7]唐瑩瑩：《人大監督實效評價標準的定性分析》，載《人大研究》2010年第1期。

[8]盛明科、彭國甫：《公共服務型政府績效評估指標體系構建研究論綱》，載《東南學術》2008年第3期。

[9]胡偉：《公眾滿意度乃是評估政府績效的最終標準》，中國教育網，2014年4月4日。