蘭考：讓扶貧資金發揮酵母作用

編者按： 扶貧資金如何發揮四兩撥千斤的作用？2015年，河南省蘭考縣在產業扶貧資金分配上作出調整。“蘭考不是缺錢，而是怎么花錢的問題”，中國證監會派駐河南省蘭考縣的掛職干部楊志海通過發揮金融杠桿的作用，激發出扶貧資金的酵母作用，這一探索值得關注。

2015年4月，蘭考縣喬莊村的梁付生從市場上買了7只羊，半年后賣掉了4只，賣了2400元；2016年年初，兩只母羊又生了4只小羊，羊群的數量沒變，梁付生“凈賺”了2400元。

對梁付生來說，這是一筆“無本”的買賣——他買羊所花的錢，村上都給他“報銷”了。村里的這筆錢，來自于蘭考縣的產業扶持資金。從2015年開始，這筆錢的分配權從縣鄉交給了村里，每個貧困村每年10萬元。

把脫貧攻堅擺在首位

剛接手這10萬元時，代焱和他的同事感覺是“燙手的山芋”。代焱是蘭考縣老干部局的工作人員。2015年初，她被派到惠安街道喬莊村，任該村扶貧工作隊隊員。

蘭考縣的扶貧工作隊成立于2014年5月。當月，該縣縣委、縣政府制定了《2014-2016年扶貧攻堅規劃》，向該縣115個貧困村各派出一個扶貧工作隊。工作隊通常有3名隊員，其中兩名來自縣直部門，一名來自鄉鎮。

為了讓這些干部下沉到農村，蘭考縣委組織部出臺了駐村工作隊的派駐、管理和考核辦法，規定工作隊實行科級干部當隊長、科級后備干部當隊員；后備干部不愿駐村的，取消其后備資格；駐村考核連續兩年優秀的，優先提拔使用；所駐村面貌變化不大或違反紀律、考核不合格的，實行提拔一票否決。

2014年底，扶貧工作隊隊員進行了一輪輪換，更多的年輕干部加入進來。開封市委常委、蘭考時任縣委書記王新軍說：“進到這個圈里的，就是后備干部，提拔有望；進不到這個圈里的，不是不讓你當后備，你要往后排一排。這是政治激勵。”

王新軍將扶貧比作打仗：“現在脫貧攻堅是第一位的，是最大的政治問題，最大的經濟問題，最大的民生問題，這就像突擊隊打仗一樣，組織需要你下去，下到脫貧攻堅第一線。”

工作隊員去了農村以后，被要求每星期5天4夜盯在那兒，不能輕易回城，單位領導也不能將其抽回。“誰把扶貧隊員抽回來，我就免誰的職，”王新軍說，“縣委派你去，就是叫你專門扶貧的，要全身心地扶，立一個軍令狀，3年不脫貧就不回來。”

在2014年第二批黨的群眾路線教育實踐活動中，蘭考縣是中共中央總書記習近平的聯系點。當年3月17日至18日，習近平到蘭考對群眾路線教育實踐活動進行具體指導，蘭考縣委向習近平總書記承諾：“三年脫貧，七年小康。”

這比蘭考縣原定的脫貧時間提前了4年，“原來我們是2020年脫貧，那是有把握的。但要說提前四年，壓力就大了。因為是總書記的聯系點，蘭考非得四平八穩到2020年跟全國一道脫貧，這個不行。”王新軍說，因為這個事，縣委開了兩三次常委會才統一了思想。“一是（實現起來）有壓力，二是你早點脫貧，不就早點沒有政治優惠了嘛。多干點活，又少點實惠，圖啥嘞，有人想不通。”

但王新軍認為，扶貧不能光算小的經濟賬，還要算政治賬。他說，扶貧不僅僅是解決蘭考幾萬貧困人口的生計問題，更主要的是要通過脫貧過程中精、氣、神的提升，以及對脫貧路徑的探索，讓當地的發展再上一個層次，這是蘭考的“扶貧經濟學”。

下放扶貧資金分配權

楊志海是中國證監會派駐河南省蘭考縣的掛職干部，任主管扶貧和金融的副縣長。他在對貧困村的調研中發現，項目自上而下安排，村里做不了主；駐村工作隊匯報，沒有資金，幫扶工作不好開展。縣扶貧辦介紹情況說，單位人少任務重，總是擔心資金分不好、項目定不準。為了解決好資金這一扶貧工作的“牛鼻子”問題，楊志海決定運用現代市場理念破冰。

思路決定出路，2015年，蘭考縣在產業扶持資金的分配上做出調整。楊志海介紹 ，往年扶貧資金的分配權在縣鄉兩級，農民要申請這筆資金，需要先自己投入資金購買項目，項目完成后，縣鄉相關部門進行驗收，驗收合格后再放款。這種分配方式存在的問題是：放款部門把自己的風險排除得一干二凈，卻沒有設身處地地為貧困戶著想，一是很多人拿不出錢先期投入；二是即便有錢投入項目，由于申請程序復雜，很多人擔心能否最終拿到這筆錢。為了減少偏差的出現，蘭考縣又規定了兩項公開：一是在村內公示，二是在縣里“上網”。“村內上墻，老百姓知道；縣內上網，全世界知道，就是要把信息披露制度用好。”楊志海說。另外，國務院扶貧辦的舉報電話也已通過短信和網絡報給農民，不滿意可舉報。

這一制度的實行，讓代焱所在的喬莊村直接受益。該村共有350戶農民。根據2013年底的數據，現有100個貧困戶，縣里撥下來的10萬元產業扶植資金，就是面向這些家庭。代焱和她的同事決定先讓貧困戶申報項目。最終有35戶申報了項目，申報率35%，其中29戶養羊，其他的還有蔬菜大棚、小超市等。但讓人頗感意外的是，有65%的貧困戶沒有申報項目。沒有一技之長是一個主要原因，也有人擔心項目風險，還有人建議把這筆錢平分給各戶，而不要費心費力地培養項目。看來，程序理順容易，改變群眾觀念卻還需要時間。

對這35戶貧困戶來說，要想拿到產業扶持資金，還需要經過兩道程序：首先要自己出錢把項目做起來，在經過一段時間的考察后，如果工作組確定該項目真實有效，錢才能劃撥給農戶。考察期通常要幾個月。

資金的撥付數額也有講究。由于農村的交易大多沒有票據，農民有時候會往高了說，分配的時候要把水分擠出來。比如有一家說買羊花了5000元，但代焱了解了市場行情后感覺沒那么多，就和同事根據集市的價格重新評估了一個數額，最終付了3100元。

這10萬元的最終分配情況會匯總成表，一方面在村內公示，同時匯報給縣里上網。楊志海認為，產業扶持資金的使用，就是要通過兩個公開，讓所有村民都變成監督者。

在新的扶貧方式的作用下，喬莊村脫貧的進程明顯加快：2014和2015年，該村分別有40戶和59戶脫貧，如今，喬莊村只剩下1個貧困戶。

而蘭考全縣2014年脫貧了2.5萬人，2015年脫貧了4.7萬人，兩年累計脫貧7.2萬人，已完成脫貧總目標的91%，貧困人口還剩下7400多人。

用政府信用撬動銀行貸款

楊志海2013年6月剛到蘭考掛職后，就發現了這樣一個問題，該縣存款額為125億元，貸款額為49億元，存貸比還不到40%，“也就是說，我有100塊錢，自己只花40元，另外60元是別人花的。蘭考不是缺錢，而是怎么花錢的問題。”楊志海說。

后來在一個特殊場合，楊志海代表中國證監會掛職干部向國務院總理李克強匯報工作時這樣說：“今天的蘭考，沒有風沙，沒有鹽堿地，蘭考窮在哪兒？似乎是窮在產業上，再往深看，還是一個觀念問題。”

楊志海說，要可持續地解決農村的貧困問題，就要發展能解決農民就業的中小企業，而這些企業普遍面臨的一個問題，就是資金匱乏，而銀行基于資金安全的考量，又不愿意向這些資金實力不強、發展前景不明朗的企業放貸。

這是個老問題了，其中一個解決辦法是政府提供擔保，很多地方也有為此成立擔保公司的做法，但這需要人力和財力的投入。楊志海想出了用政府信用撬動銀行貸款的辦法。具體做法是政府將部分扶貧資金放在銀行里，撬動銀行放出數倍于這一金額的貸款。若企業到期無法還款，銀行就從政府的這筆資金中扣取。楊志海說，蘭考縣政府存在銀行的這筆資金規模為1000萬元，銀行則以1：10的比例放貸，最多可放貸1億元。

蘭考縣政府這一模式的合作者、中原銀行蘭考支行行長介紹說，該行原來對政府提供擔保的最大放貸比例是8倍，基于這種擔保方式的高信賴度，最近將這一比例提高至10倍。

在這一模式下，政府成了放貸風險的最終承擔者。為了降低其中的風險，蘭考縣政府在選擇貸款對象時非常謹慎，要求各鄉鎮在對各自管轄領域內的企業進行充分調查后予以推薦，并充分發揮扶貧工作隊在其中的作用。

蘭考縣政府2016年的第1號文件，對扶貧工作隊在金融扶貧中的作用，在組織機構和工作流程上做出具體規定，決定由扶貧工作隊組建成立金融扶貧工作小組，下面設立政策宣傳、項目推薦、資金發放協調、監督問責和貸款審核等五個小組。楊志海說，這些小組做的一些工作，事實上相當于銀行的信貸員。

“我們成立了貸款審核組，幫銀行進行項目審核；還成立了監督問責小組，監督工作隊員廉潔奉公的問題，不能亂推薦。這個事銀行都想象不到，說我們破解了他們多年來沒有破解的難題。”楊志海說。

貸款的企業需要向政府交一筆扶貧基金，還需要解決貧困戶的就業問題。楊志海說，“這里面也有一個經濟學邏輯。如果這些企業真正帶動了扶貧，到他們明年付息的時候，政府很可能給他貼息。”

如果貸出去的款項屆時不能收回，蘭考縣政府存在銀行里的1000萬扶貧資金就要承擔連帶還款責任，而負責推薦貸款企業的鄉鎮和扶貧工作隊，也要分三種情況承擔責任：若無法還款是因為市場因素，則風險由蘭考縣政府承擔，那1000萬就負責兜底；若因對企業不了解導致推薦了劣質企業，則鄉鎮就要負責把錢追回來；若是鄉鎮與企業勾結騙貸，則“該上紀委上紀委，該上檢察院上檢察院”。

2016年1月9日下午，中原銀行蘭考支行行長王川趕往固陽鎮范場村，考察該村的樂器項目，并打算與村支書、樂器項目帶頭人徐順海簽下一單貸款合同，貸款金額為100萬元左右。徐順海說，他打算將這筆錢用于擴大再生產。擴產完成后，企業的就業崗位將增加一倍，并優先安排貧困戶就業，帶動貧困戶脫貧致富。

把扶貧資金使用權下放，把每一筆扶貧資金的扶貧效益放大，把有限的扶貧資金用好……蘭考在改革，在探索。