從清末的教育改革看中央與地方督撫的關系

隋文波

摘 要：在清末新政教育改革過程中，雖然中央表面上起到統一全局的作用，然而其中卻隱含著中央與地方的權力的斗爭。從清政府實施的教育舉措看中央決策權的實際變化，新政不但沒實現清朝中央的“集權”的美夢，反而更加疏離了中央與地方之間的關系。新政中中央與地方互動與較量給我們今日的教育改革有著重要的啟示。

關鍵詞：教育改革；地方督撫；改革啟示

清末中央名義上是集權，握有最高權力，可以控制教育改革發展的大方向。但其決策大都受到地方督撫的左右，與地方相比中央的決策明顯具有滯后性。并且，中央對地方的領導和監督力度明顯力不從心。地方督撫掌握著一方的財政和軍權等要政，雖然尚未達到公然與朝廷對抗的程度，這既與他們內心傳統的儒家倫理道德觀念有關，又與清政府掌握著地方督撫的任免權和調署權有關。然而這并不能說明中央與地方沒有權力的沖突，從清政府的教育決策方面我們就可以窺見其內在的互動與斗爭。

一、地方督撫的教育改革方針成為清政府的綱領性指導

1901年張之洞聯銜劉坤一、袁世凱等地方督撫大員向清政府上奏了《變通政治人才為先遵旨籌議折》、《遵旨籌議變法謹擬整頓中法十二條折》、《遵旨籌議變法謹擬采用西法十一條折》三封奏折，統稱《江楚會奏變法三折》。在《江楚會奏變法三折》中系統全面規劃了變法措施，包含了政治、經濟、文教等各個方面。其中在《變通政治人才為先遵旨籌議折》提出了設文武學堂、酌改文科、停罷武舉、獎勵游學等四個方面的措施。朝廷上諭對于“三折”中的主張予以恩準，對“整頓中法以行西法各條其中可行者，即著按照所陳隨時設法則要舉辦。各省疆吏亦應一律通籌切實舉行[1]”。為更好的推行新政，清政府還設立了督辦政務處，并任命劉坤一、張之洞為“參贊”，實則皆由二人“控制”。從清政府此后的具體教育改革措施（如興學堂、廣派留學生等）也可以看出基本上與《江楚會奏變法三折》里提出的辦法相同，地方督撫的奏折成為新政教育改革的理論基礎和綱領性文件，可見地方督撫對中央決策權的干涉作用之大。

二、清廷學制的制定亦受到地方督撫的重要影響

學堂的設立需要國家制定統一的章程予以管理，為此清政府于1903年命張百熙、榮慶、張之洞制定學堂章程。張百熙和榮慶在教育方面是革新派與守舊派的代表，二人在教育革新上有很大的分歧，為此張百熙再訂制學堂章程時“奏請特旨添派臣之洞會同商辦”，朝廷上諭同意“著即派張之洞會同張百熙、榮慶將現辦大學堂章程一切事宜，再行切實商定；并將各省學堂章程，一律厘定，詳悉具奏[2]”。張百熙奏派張之洞一同制定學堂章程不僅僅是為了增加改革派的力量與榮慶對抗，更重要的是張之洞是清末地方督撫中不可忽視的元老級的人物。《奏定學堂章程》與張之洞提出的學制思想基本一致。由此可見地方督撫對于中央學制制定的決策權的影響程度。

三、地方督撫對于清廷最終廢除科舉制度施加了關鍵性的影響

清朝末年科舉制度的存在極大地阻礙了學堂教育的發展，1903年張之洞等人就上書指出學堂經費難酬是“然則科舉若不變通裁剪，則人情不免觀望，紳富孰肯籌捐，經費斷不能籌，學堂斷不能多。入學堂者恃有科舉一途為退步，既不肯專心向學，且不肯恪守學規[3]”。說明科舉制度對士人仍有極大的吸引力，士子對科舉制度仍持觀望態度導致學堂興辦艱難。此后，1905年9月直隸總督袁世凱、湖廣總督張之洞、盛京將軍趙爾巽、署兩廣總督岑春煊、署兩江總督周馥等五位地方督撫大員，給朝廷上奏，要求“立停科舉”。奏折中寫道：“科舉不停，學校不廣，士心既莫能堅定。[4]”地方督撫一致建議清廷廢除科舉制度。清廷迫于五大督撫聯合會奏的壓力不得不頒布上諭“著即自丙午科為始，所有鄉會試一律停止，各省歲科考試亦即停止，總之學堂本古學校之制，其獎勵出身亦與科舉無異[5]”，由至此在中國實行了一千多年的科舉制度廢除了，為中國教育的近代化掃除了障礙。從科舉制度的廢除過程中我們可以看出地方督撫對清政府中央決策的巨大影響力，從另一方面也說明清政府的權威地位仍在繼續削弱。

四、地方督撫對于清廷公派留學決策的影響

現僅以留學方向決策的影響為例，新政初期，張之洞等督撫上奏留學日本，因為日本具有“一、路近費省，可多遣；一、去華近，易考察等”[6]，并且湖北等省已經有留學日本的豐富經驗。日本自此成為財政頗為拮據又急需人才的清政府派遣留學的主要方向。

地方督撫大臣端方又上奏朝廷講明留學歐美之重要，力圖改變留學日本的相對單一的方向，他在奏折中寫道：“往往赴東洋游學，其不由官派自備資斧者亦復不少。[7]”，端方認為留學歐美裨益頗大，可造就實才，朝廷如忽視此事則西學實無后繼之人，不僅如此，他還身體力行，以自己的行動影響清廷，僅1903年2月至1904年10月間，即派遣留學歐美生133人，其中德國33人、俄國4人、比利時55人、法國20人、英國10人、美國11人[8]。朝廷受到地方督撫影響，于1905年發布了多派學生赴歐美留學的諭旨“前經降旨諭令各省選派學生出洋留學，該督撫已陸續遵照辦理……。。現在留學東洋者已不乏人，著再多派學生，分赴歐美，俾宏造就[9]”，可以說朝廷加派留學歐美的學生也實屬地方實力派端方的影響。

總之，清廷對地方督撫的上奏幾近“言聽計從”，地方建議，清廷則響應。地方督撫對于留學政策的制定、留學方向的把握、以及留學規模的控制有著不可忽略的影響。

清末教育改革中，并沒有合理劃分中央與地方督撫的決策的權限，沒有國家性和地方性權限的說明。[10]最終導致地方對中央國家決策權的干預，使得教育改革的長遠性思考不足，各地區發展不均衡等問題的出現。清廷企圖通過新政加強對地方的控制，以達到收權的目的，但是仍然未能扭轉權力下降的趨勢，反而造成了地方的相對自主性和獨立性，并不可避免的走向了滅亡。

注釋：

[1]《江楚會奏變法三折》，安徽大學歷史學系中國近代史教研室輯， 2007年.

[2]舒新成：《中國近代教育史資料》（上冊），北京：人民教育出版社，第194-195頁.

[3]舒新成：《中國近代教育史資料》（上冊），第59頁.

[4]璩鑫圭、唐良炎：《中國近代教育史資料匯編：學制演變》，上海：上海教育出版社，1991年，第538頁.

[5]朱壽朋：《光緒朝東華錄》（第5冊），北京：中華書局 ，1984年，總第5392頁.

[6]張之洞：《勸學篇》，轉引自陳學詢、田正平：《中國近代教育史資料匯編：留學教育》，上海：上海教育出版社，1991年，第45頁.

[7]沈云龍主編：《近代中國史料輯刊》第十輯，《端忠敏公奏稿》卷三，文海出版社，1967年，第283-285頁 .

[8]沈云龍主編：《近代中國史料輯刊》第十輯，《端忠敏公奏稿》卷三、卷四，第285、314、355、382、478頁.

[9]朱壽朋：《光緒朝東華錄》（第5冊），總第5389—5390頁.

[10]金太軍、趙暉等著：《中央與地方政府關系建構與調諧》，第106頁.