中美城市政府門戶網站功能研究

王思宇 葉戰備

摘 要：政府門戶網站的功能是衡量城市政府服務信息化水平的重要標志。為此，我們選取了中國上海及美國紐約兩個城市的政府門戶網站個案，就網站功能進行了對比，發現它們在政務公開的信息內容和傳播形式，公共服務的功能性和多樣性以及政民互動的參與渠道和現實作用上都存在著一定程度上的偏重和不同。本文總結了國外政府門戶網站建設經驗，并分析了國內城市政府門戶網站建設中的存在一些不足，以希其在今后的建設中能夠揚長避短。

關鍵詞：城市政府門戶網站 功能 中美對比

一、問題的提出

自知識經濟出現以來，經濟環境等的快速變化對政府執政能力提出了新的要求。面對日益復雜的經濟環境及社會環境，政府需要加快政府改革的步伐，在精簡機構、削減政府開支的基礎上保證政府服務質量穩步提高，為公眾及企業提供更加方便、便捷的服務。在這個前提下，利用信息技術推進電子政務、電子政府門戶網站建設勢在必行。政府門戶網站作為政府面向公眾及政府各職能部門的重要窗口，是政府利用信息技術手段提升政府辦公效率的核心載體，其功能是向公眾提供及時有效的政務信息和優質服務。在現階段，政府門戶網站建設已經成為政府改革的重要環節，網站建設質量與政府服務水平有著重要聯系。國內電子政務出現比較晚，政府門戶網站自90 年末期陸續出現，經過10 多年的發展，取得了比較顯著的成果，主要體現在各城市都相應建立起了政府門戶網站、網站使用率提高、公眾參與渠道增多等方面。然而，較一些發達國家相比，國內網站建設仍具有一定差距。通過對具體城市的分析，我們可以更直觀地了解國內政府門戶網站建設的現狀。上海市政府門戶網站開通于2001年，國內相對成熟的一線政府網站，在國內城市中比較具有代表性。至今上海市政府門戶網站通過對信息公開區、政民互動區、政府服務區三個區域的分類建設與管理，實現了信息發布和提供優質服務兩大功能的緊密結合，是上海市電子政務發展的成果之一，為其他國內城市建立完善政府門戶網站積累了寶貴的經驗。然而，與國內其他城市一樣，上海市政府門戶網站在內容上仍存在很多不足。因此，以上海市和紐約市為例，對國內外政府門戶網站建設進行對比分析，我們可以了解到國外政府門戶網站建設的有益經驗，對國內城市電子政務發展有所裨益。

二、紐約與上海政府門戶網站總體情況概述

通過瀏覽美國紐約www.nyc.gov 和 中國上海www.shanghai.gov.cn兩個城市的政府門戶網站，筆者有以下總體印象：

1.信息公開欄目的構建均已經基本完成，兩站皆有良好或更高的水平。上海市政府門戶網站可以做到通過政務公開目錄上網，實現包括政府公告、政策法規、機構設置等在內的政務信息公開透明，結合社會熱點建設政務專題。但在實際功能距離構建服務型政府的要求還有很大差距，主要表現在信息公開與服務人性化的缺失上；紐約市政府門戶網站的信息公開版塊既包括各種政務信息的公開，也包括新聞信息的公開，與國內政府門戶網站所不同的是，新聞信息的比重較小，而且大部分公開的信息都更接近于“服務于公眾”。這一原則，此外，還包括一些指導公眾如何完成各種業務的信息。

2.公共服務版塊，兩站均已形成較為成熟的建設。用戶可以通過上海市政府門戶網站下載各種辦事表格，提供了在線咨詢、在線查詢等服務，網站提供了詳細的辦事指南，部門協同方面也有相關鏈接。但服務質量和服務深度有待提高，網上辦事項目多數仍只是網下傳統辦事的附屬品；紐約市政府門戶網站提供的在線服務比較側重于為公眾提供各種便利的服務，如就業、駕駛、醫療、納稅等與公眾生活密切相關的方方面面。

3.政民互動方面，上海市政府門戶網站可以做到利用郵箱、論壇、訪談、網絡調查等方式搜集民意，實現政府網站的民主監督，交流和參政議政的功能。但互動交流仍然以被動交流為主，缺乏主動交流，服務意識和溝通意識普遍欠缺；紐約市政府門戶網站比較重視通過提供完善的在線服務與公眾互動，滿足公眾、企業等社會團體和組織的需求，政務論壇、意見箱等了解民意的互動形式較為少見。

三、紐約與上海政府門戶網站功能對比分析

1.政務公開方面。政府門戶網站是一個城市開展電子政務的核心載體，它提供的服務是面向兩個大的群體的，一類是城市市民，一類是城市外部人員。網站提供的信息也應該分為兩個部分，即政府宏觀政策信息以及城市具體政策及基本生活服務信息。前者可以理解為政府進行管理的風向標，而后者則是政府制定的具體政策。由于市民是政府門戶網站的主要服務對象，因而城市具體政策及基本生活服務信息格外重要。在紐約市政府門戶網站的首頁，“政務公開”欄目所占據的分量并不大，甚至不到首頁的1/4位置。筆者通過瀏覽發現紐約市政府門戶網站的 “政務公開”具有如下特色：首先，信息組織合理，消息簡短，語言簡潔。政務信息大多都是圍繞市長布隆伯格的活動來體現的，具體的政務內容或者政府職能在網上展現的不多，網站只提供特定的政府信息來公開，體現了很強的城市個性化特點。網站只作為實體政府在網絡環境中的一個補充，旨在為市民和企業順利高效地辦理各項事務，提供詳盡的指南和協助。其次，紐約政府具體的職能被分門別類進在各個小方塊中，用黑色加深字體凸顯出來，在視覺上更吸引人，幫助信息歸類更加合理，以便于檢索，這對于目標明確的企業和用戶來說，信息整體布局至關重要，如果首頁顯得雜亂，必將拖延事務有效處理的時間，所以如何制定一個一目了然和安排有序的消息組織方式的政府門戶網站，是考究政府為民服務的有效手段。最后，網站不特定地尋求“一站式”服務，而是突出搜索引擎的作用。紐約政府門戶網站提供了各類公共事業及其主管部門的鏈接，將市民、企業和訪客引導到相關的政府部門網上，以幫助他們處理更多準確而具體的信息請求。網站體現了政府部門各司其職、分工明確，業務流暢、辦公效率高的特點。同時也在首頁上省去了一大部分重復的空間，使得整個網站顯得簡潔明了，有用的大量信息的提供縮短了市民和政府間的距離，能吸引市民再次訪問?！爸袊虾！闭T戶網站關于“政務公開”的特點如下：首先，政務信息量充足，可以說用戶能夠查詢到所關心的全部相關信息。在首頁中特別突出政府的“政務公開”，而且涵蓋的范圍特別廣，包括了政府以及其他部門和區縣的所有動態、政府頒布的政策文件、財政收支、統計數據等。在這一信息傳播平臺上，更有利于個人、企業、訪客的查詢。其次，政務內容多樣化。包括市政府和地區政府的時政新聞、經濟新聞和民生新聞，雖然政府門戶網站的定位有別于一般的大型新聞門戶網站，但是“中國上海”政府門戶網站還是盡其所能地提供各類有關于本市的最新信息，而不是固定于傳播一般的政務活動、建設成就等。市民通過政府門戶網站，既可以辦理事項又可以了解身邊發生的事情，可謂一舉兩得。最后，信息呈現方式一目了然，查詢方便?！爸袊虾！闭T戶網站由于信息量充足，整個版面基本上都是信息鏈接的排列。政府政務傳播到位，體現出公開、透明的行政原則。增設了圖片新聞和視頻新聞，提高了市民的興趣。對比情況分析對于中美兩國的政府來說，惠及全球的互聯網目睹了政府內部經歷了一場意義深遠的改革，網絡強大的外殼是政府向競爭性、創新性和國際性轉變的有效途徑。不管是美國政府還是中國政府，都非常重視網絡在發揮與民眾交互性和依賴性作用，并有效地利用網絡適應大潮流的發展。在兩國不同的政治制度和政府工作理念的引導下，兩國政府在政務信息公開上的做法也有諸多不同之處，分析出二者的不同主要存在于政務內容和政務形式兩個方面：在政務內容方面，從主頁上就能看出美兩國的政府門戶網站的差別。紐約市政府門戶網站的“政務公開”所占的篇幅不大，內容不多，而且其中大多數新聞都需要三級、四級的網頁鏈接的不斷點擊，政府新聞很少涉及除了市長之外的其他政府行政活動和本地的經濟建設成就，主要涉及各種服務信息，包括法律、醫療、災后幫助等與公眾生活緊密聯系的信息，如2015年12月24日紐約市政府公開的政務中新聞內容只有兩大塊，一是在美國康涅狄格州發生槍擊案后，紐約市市長也立馬進行了相關的活動包括講話還有紐約州自身的巴士司機罷工的問題，二是已經過去很久的臺風“sandy”，包括災后重建的地點、相關的信息和資源等?？v觀整個網站的主頁，找不到可以直接進入政府頒布政策文件、條令法規的窗口。“中國上?！弊蚤_通以來進行了多次改版之后，在首頁上擴大了政務公開的信息量，總體上還是體現上海發展的活力和宣傳城市的綜合優勢為主，對有關上海市的經濟、城市建設、社會發展中的重大事件也提供系列專題報道，并配以圖片。在政務傳播的形式上，紐約市政府門戶網站只提供一張圖片，并在圖片下面配上與之相關的系列報道，空一行后再呈現幾條有關臺風“sandy”的系列報道，最后墊底的是一條通往市長以往的演講和報告的視頻鏈接。而臺風的系列報道中，主要也是關于災后重建的地點在哪里，如何得到聯邦應急管理局的幫助，哪里可以獲取免費的實物等與市民息息相關的話題，使市民切實感受到政府的關心和決心，增強了市民的信心和對政府的信任度。再來看下“中國上海”在“要聞動態”中排列前幾條的新聞，《為中央決策提供高質量智力支撐，全國政策咨詢工作會議在滬開幕》、《把上海建成亞太知識產權中心城市，市委市政府發布<實施意見>》等。與之相比，后者在傳播的時候突顯的是政府角色，大多數信息的傳播都是以宣傳政府的政府形象、政府的經濟建設成就為目的的。這些消息的宏大表面背后透露的卻是與市民生活的斷接，這在一定程度上，削弱了市民的興趣。

2.公共服務方面。提供在線服務，這是電子政務開展的具體內容，也是政府門戶網站的具體功能。在提供在線服務上，紐約市政府網與上海市政府門戶網站的做法也不盡相同?？v觀紐約市政府門戶網站在提供服務方面的經驗后，可以總結出一下幾點特色：首先，網站的設置突出與用戶的互動性。在網絡里，傳播者和受眾的界限被模糊，受眾也可以充當傳播者。約市政府網站的服務主旨定位在，建立、完善政府與市民的溝通和即時互動模式。市民可以通過電話、郵件、上傳視頻等各種方式對網站提出自己的想法。任何人都可發揮自身所長對本市的災后重建貢獻上綿薄之力。其次，服務信息“大而全”。大多數的信息都是與公民日常生活息息相關，既全面又具體。在“做些什么”欄目里，從大型活動到博物館或圖書館、體育、音樂、劇院等各個方面給你提供各種建議，許多人在出行前，往往習慣于先登錄市政府網站，看看哪里好玩，哪里有活動，再決定最后去哪里。最后，服務頁面設計條理性強，欄目語言突顯人性化。吸引大量的市民和企業機構不厭其煩地登陸該網站。信息經過合理的整理和編輯后按照所屬類別進行呈現，而不是一窩蜂地堆在一起。從而在視覺上、瀏覽習慣上留住并且吸引著大量的市民。上海從網站的基礎設施的建設、信息的整合和編排、服務流程的設計，最大限度滿足不同用戶的多樣化需求，為用戶提供了最適合的個性化服務。在“公共服務”方面具有鮮明的個性化特點，具體體現在以下幾個方面：首先，切實做到“一站式”服務，網站把與公民相關的各項政府事務最大限度地集成到政府網站，從而為廣大公民提供全面、高效、便捷的政府服務。網站的服務信息遍及整個網站，公民可以在線處理幾乎所有的事項，只要登錄即可實現。其次，服務實現雙向互動，網站的開放性較為突出，實現與服務對象之間的對話和交流。市長和市委領導信息的開設，還有郵件和電話等，有效地促進了電子政務朝向更加開放、透明、有效常態化發展。最后，政府網站服務欄目的設置，突出“以人為本”的思想體系。公民可以極為方便的查詢到任何一條公交路線、網上尋醫、最好吃的酸奶冰激凌，還有上海所有演出場次。只要通過首頁就能達到獲取有效信息的目的。由于信息量大，出現重復的現象，比如在左邊出現過的交通，在右側又重新列出來，給人一種混亂的感覺。對比情況分析。通過對比發現，二者都能將用戶放在首位，牢牢樹立網站的“服務”定位，將“公共服務”作為指導方針，不斷深化應用。但是還是能看出兩國政府在服務方面的不同：首先，服務的主要功能不同。紐約市政府門戶網站的服務定位在與市民的互動上，而上海市政府門戶網站旳在線服務更突出服務的力度。前者把網站作為政府行政職能的一個補充，與原先的事務處理形式相結合，方便、順利地實現政府部門對市民事務的辦理。后者著重把網站建設成為“一站式”服務，市民不費任何力氣就能在首頁找到辦理的項目，不超過三次點擊就可以獲得所需的各種服務和信息。其次，服務的網頁編輯不同。紐約市政府門戶網站不管是在主頁還是子網站中的服務信息，都是設計條理、分類明確、統一規格。因此具有很高的專業性、易用性和內在邏輯性?！爸袊虾！遍T戶網站因分得太細從而造成了分類太多，顯得不是太簡潔。一個功能同時體現在網頁的不同地方，讓人不知所措，因此可以借鑒紐約市政府門戶網站分類方式。最后，服務的內容多樣化程度。紐約市政府門戶網站除了提供與市民生活和企業辦理息息相關的欄目外，還新增了一個項目叫“做些什么”（things to do），豐富了人們的生活，幫助市民安排活動，了解實時狀況。同時，有自制的小游戲幫助老年人預防資金詐騙，還有呼吁訪客參加12月31號在紐約時代廣場舉辦的新年慶典等。而“中國上?！憋@得比較拘束，提供的服務雖然都是日常生活所需，卻欠缺娛樂性。

3.政民互動方面。政府門戶網站的建設并不只是一種形式，它建設的目的是為公眾提供方便、快捷的服務，是推進電子政務的必要基礎，最終是為了政府行政效率的提高、政府提供社會服務職能的實現。在這一前提之下，公眾參與就尤為重要。只有實現廣泛的公眾參與，政府門戶網站的建設才會不僅僅流于形式。在政民互動上，紐約市政府門戶網站表現得更為成熟。在與公眾互動方面，紐約市政府門戶網站的首頁設置了專門的“311在線”欄目，通過這個渠道受眾可以進行投訴、咨詢和反饋，例如住房維護投訴、舊車拍賣、有線電視服務投訴“紐約通知”是由紐約應急管理部門和信息技術和電信部門聯合承辦的，由職員每天監督應急系統對全市的市民進行通知。用戶只要進行用郵箱進行注冊，并選擇自己希望收到的信息就能夠在自己的郵箱里找到紐約市任何緊急事件和重要的城市服務。網站同樣提供用戶反饋，任何問題都可以通過郵箱進行反饋并得到及時的回復。網站在左下角位置還提供“Facebook”和“Twitter”的鏈接方式允許受眾通過任何一種媒介分享信息。通過對“中國上?！笔鼙婓w驗的觀察發現，上海市政府網站已經成為公眾參與和政府回應相互結合的重要平臺，帶動了政府工作方式和政府形象的轉變，增強全體市民的滿足感。具體表現在以下幾個方面：首先，網上信箱回復率體現了“高、快、好”三個標準。“市委領導信箱”欄目自開通到現在積累的來信總數有259214封，就2016年2月26日當天，就有16封來信。“市長信箱”的來信也達了261548封，共回復了246704封。根據公開信件的內容，有感謝、投訴、咨詢和建議等，根據回復的日期來看，最快的當天回復，較慢的也有一個月。公眾的每個意見和疑問都能受到接納并且就問題有相關的負責人進行有效的回復，不推矮、不馬虎、不拖延，使網上信箱真正成為了公眾和政府有效溝通的橋梁。其次，專門開辟了評議專題。通過點擊“我要評議”達到了征集民意、匯聚民智、傾聽民聲。版塊內詳細地介紹了市政府實事的由來、實事項目的特點和實事立項的做法等，并公開列舉了2015年市政府要完成的與人民生活密切相關的11件實事，接受廣大受眾的監督和評估。有效地提升政府決策的民主性、科學性，并逐漸形成公眾參與長效運行機制，實現了較好的互動交流效果。最后，結合社會工作熱點與公眾進行實時交流，拉近政民距離。“在線訪談”欄目的特色是選題科學、公眾參與、積極提問、氣氛熱烈，邀請的嘉賓能夠對疑難問題進行答疑解惑，這個過程都是在網上實時進行，視頻、圖片、文字“三位一體”，形式更加活撥、新穎，拉近了民眾和政府官員之間的距離。對比情況分析。比較中美兩國地方政府門戶網站在與受眾互動的特點上，筆者發現有以下兩點不同：首先，上海市政府門戶網站中所設置的與受眾互動內容非常多，除了各種在線業務之外，還在網站首頁設置了專門的領導信箱、網上信訪、網上評議等互動欄目，接受群眾投訴、咨詢和建議，強化社會監督，改善官僚主義盛行的風氣、維護社會公平正義。而在紐約市政府門戶網站中并沒有設置及其明顯的受眾反饋和參與互動的欄目，只有在各別在線業務中體現了與受眾之間的互動性。不過紐約市政府網站首頁非常突出“311在線”這么一個讓受眾參與的方式。但是，紐約市311系統非常強大，受眾有什么意見，想咨詢什么投訴什么都可以撥打311熱線電話，并且得到及時的解決，極大地方便了公眾的日常生活，避免了受眾因為程序過于復雜而放棄對網站的使用。其次，雖然二者都是“以公眾為中心、以服務為導向”，但是紐約市政府網站只是將網站作為現實政府業務流程的一個補充，并不強調在一個網站上實現全部的業務自動化，網站設置的最初目的也是為了減少公眾在各個政府部門排隊等候的時間，而且政府也并不指望單單通過一個門戶網站就能實現與受眾的互動行為，受眾的反饋和訴求就能得到滿足。中國由于歷史原因、政治色彩和自身國情等因素，政府門戶網站作為受眾了解政府、加強監督、參政議政的一個為數不多的渠道，政府也是盡可能多地發揮其應有的作用，極大地滿足受眾的期望，樹立現代政府的新形象。因此，中國政府門戶網站上關于政民互動的形式和內容就會更多，這樣才能切實滿足受眾的知情權、監督權和參與權。

四、結語

1.國內城市政府門戶網站建設應擴大信息涉及的領域，使其更加具體化，增強信息的可讀性。在國內現階段，政府門戶網站的信息公開大都集中在政府機構構成等政府信息領域，信息內容偏重于政府制定的宏觀政策，與市民聯系沒有那么緊密，可讀性不強。在未來幾年中，城市政府門戶網站在信息公開方面的建設，應該注重信息涉及領域的廣泛性，改變政府信息占絕對優勢的局面，實現以政府信息為主導，生活服務信息為輔的結構體系。在具體的事件信息上，做到信息公開的具體化、精確化，增強信息的可讀性，這是構建公眾滿意的政府門戶網站信息平臺的必要舉措。

2.提供系統化的在線服務，增強網上服務的可操作性。提供系統化的服務，是一個成熟的政府門戶網站所必不可少的。國外城市政府門戶網站如紐約市政府網為在線服務開辟了一個相對獨立的模塊，在這個模塊中又包含了許多項具體的服務請求，每一項請求從提交到受理再到反饋是比較完整的過程，這是國內政府門戶網站大都不具備的。實現在線服務操作的具體化，如針對具體的服務請求開通在線付款的功能，可以有效地節約政府辦公成本、提高政府部門的行政效率，實現無紙化辦公，這也是實現政府門戶網站站建設的目標之一即打造一站式網上服務平臺的必經階段。

3.建立網站鏈接，實現政府門戶網站由封閉的內部網絡向開放的社會網絡轉型。政府門戶網站的建設并不僅僅是政府內部部門的資源共享，它的更重要的作用在于為公眾提供及時有效的政府信息和生活服務信息、為公眾提供快捷、方便的政府服務。因而，政府網站的建設不應僅僅是政府網站內部建立聯系，而從更高的視角出發，打破政府網站的封閉化的傾向，將政府網站同其他網站聯系起來，從而提高公眾的參與度。只有政府網站實現自身的社會化，公眾將政府網站作為了解政府信息、實現辦事服務的窗口，建立電子政府的目標才可能實現，政府才可能通過電子政務實現自身服務職能的更好的履行。

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作者簡介：王思宇（1993— ）， 江蘇南京人，蘇州大學政治與公共管理學院公共管理專業2015級碩士研究生；葉戰備（1970— ），男，安徽桐城人，蘇州大學政治與公共管理學院教授博士，研究生導師，通訊作者。

※基金項目：國家社會科學基金重點項目“公民參與涉政網絡事件的有序性研究”（批準號：14AZZ015）；江蘇省新型城鎮化與社會治理協同創新中心研究項目；江蘇高校優勢學科建設工程資助項目政治學.