精準扶貧情況調查研究

呂清宇

摘 要：陜南是貧困問題較突出的欠發達地區，調查陜南石泉縣的對農扶貧政策，以及導致貧困所產生的因素等，針對性的采用實地調研、問卷調查的方法，對石泉縣部分貧困地區扶貧開發投入現狀進行深入調研分析，績效評價，并提出以建立全社會扶貧開發投入體系為核心要素，細化識別標準，精確管理和幫扶的對策建議，希望能為全省乃至全社會扶貧開發工作提供借鑒和支持。

關鍵詞：精準扶貧 扶貧開發

一、引言

改革開放三十多年的經濟快速發展，政府長期的一糸列惠農濟民政策使數億中國人脫貧致富，這是被全世界廣泛認可的巨大成就，但目前而言中國的扶貧處于克難攻堅階段，可以說仍然面臨艱巨的任務。特別是十八大以來，黨中央、國務院把扶貧工作提高到了前所未有的高度，要求轉變以往粗放式扶貧為精準到人到戶的新的扶貧模式，從中央到地方都高度重視精準扶貧工作，精準扶貧不是政治任務，而是真正的重大惠民舉措，是全面建成小康社會背景下政府主動積極創新扶貧模式機制的偉大實踐。

二、貧困理論框架與精準扶貧的現狀

1.貧困理論框架。貧困的理論研究由來已久，相較而言國外的研究起步較早也更為成熟，主要聚焦于致貧原因，并涉及教育，文化，生態，環境等眾多領域，相關研究也被國際糧農組織，世界衛生組織所引用，取得了豐碩的成果。其中比較有代表性的像是朗特里和布思，他們認為：“一定數量的貨物和服務對于個人和家庭的生存和福利的必需的；缺乏獲得這些物品和服務的經濟資源或經濟能力的人和家庭的生活狀況，即為貧困。低收入是導致貧困人口獲取收入能力喪失的一個重要因素，但并不是全部，疾病、社會保障系統的不健全、人際、歧視等要素都是造成人們收入低下的潛在因素。而國內的研究起步較晚，多集中于扶貧模式，機制的方法研究，從早期主張政府的完全主導逐步演變為有限的引入市場要素亦取得了重大進展。目前強調的精準扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。對于貧困的標準來講，根據到2020年全面建小康社會目標的要求和面臨的新形勢，中央將農民人均純收入2800元（2014 年不變價格）作為新的國家扶貧標準。

2.精準扶貧狀況。石泉縣實施精準扶貧工作總體來講已然取得了不錯的成就，全縣自“十二五”以來共投入資金73億元，貧困人口由2011年的6.6萬減少到4.6萬，同時農民人均純收入由2011年的4026元增加到7675元。其具體措施包括實施移民搬遷，綜合扶持，救助供養，教育扶貧，健康保障。全縣投入資金17.72億元，累計實施移民搬遷8860戶29505人移民搬遷，安置特困群眾1135戶4082人。對農村45歲以下存量勞動力進行勞務技能培訓，為發展產業的貧困戶提供2萬元免擔保貸款。建立城鄉低保、“五保”供養、流浪乞討人員、危重精神病人臨時救助五項保障制度，推行千名干部包聯千名貧困生制度。通過“圓夢教育基金會”整合扶貧、福彩等助學資金資助貧困大學生順利完成學業。在健康層面對貧困人口建檔體檢，11000名發放了《健康保障證》的特困人口在縣內住院治療費用實行全額報銷，每年投入200萬元保障貧困群眾就醫就診。以政策措施的貫徹落實使得通過政府主導，積極調動社會資源，進而創新重組，保障扶貧工作取得了巨大進展。

3.實地調查報告。2015年12月，通過石泉縣農村進行實地問卷調查及訪談調查，發放調查問卷300份，回收有效問卷為289份，樣本基本情況見表1。通過調查， 了解扶貧政策及措施貫徹落實情況、扶貧受助方對 扶貧效果的評價、建議，為進一步完善扶貧政策、 制度以及建立健全長效扶貧機制提供一定依據。

根據表 1 個人基本信息顯示，2011年全國新扶貧線標準 2300元以下者所占人數占被調查者總人數的近兩成農民文化程度普遍偏低，受文化程度所限，通過自身力量改變極端貧困經濟狀況的可能性非常小。調查對象收入來源于種植業，其中部分人因文化水平低，使他們在新知識、新技能扶貧培訓學習中遇到很大困難，仍然只能采用傳統的種養殖方法，加之當地的貧困還受限于地理自然條件，使得農民幾乎無法通過自身力量來擺脫貧困，急需外界驅動扶住。

三、精準扶貧實踐中的難點問題

1.標準識別困難。2015年中央將農民人均純收入2800元（2014 年不變價格）作為新的國家扶貧標準，然而在基層實際操作中卻面臨重重困難。大量基層貧困人員的收入來源并不固定，渠道亦多種多樣，對于收入的統計難以做到精確，對于貧困戶的認定自然無法做到絕對的公正公平，另一方面，除去純收入這一量化的絕對標準，亦要考慮殘疾，孤寡，遺囑，傷病等道德要素，所以，對于貧困的標準識別問題是一大挑戰，尤其對于底層工作行政人員來講，關系到國計民生的精準扶貧在實踐中識別標準困難重重。

2.執行不力，監督失衡。精準扶貧本是重大惠民舉措，是國家立足于當前現實和長遠發展大力倡導的發展大計，當在實際操作層面難免出現偏差。一方面基層政府政策沒有吃透，僅僅將精準扶貧當做政治任務，出現硬性扶貧指標，并沒有針對當地貧困戶的實際需要，建立長效的扶貧機制從根本上解決問題，諸如扶助平困戶把土房重建磚混結構表面上改善了生活水平，實則加重了其生活負擔，重要的資金資源并沒用到刀刃上，收益低下。另一方面，精準扶貧流于形式，送些面粉，大米等生活用品無益于平困戶的真正脫貧，加之缺乏有效的監督，好的政策難以落實無法實現預期的惠民作用，反而復雜了基層矛盾。

3.基層治理的現實困境。目前大量成人勞動力外出務工導致農村空心化比較嚴重，留守老人和留守兒童情況比較突出，其實貧困戶根本上來講屬弱勢群體，而針對貧困戶的識別、扶貧資金的分配與使用、扶貧產業的發展等，無論是政策傳達還是監督討論環節往往缺乏公正透明，這給扶貧資源的分配中可能出現的不合理留下了隱患。與此同時，廣大村干部和農村黨員難以跟上政策創新的時代發展，普遍存在老齡化，知識水平、治理能力不足的情況，這在某種程度上影響了精準扶貧工作的實施效果，再者，大量年輕勞動力的流失，使得外在的扶貧資源入村入戶缺乏內在的人力資源支撐，難以形成系統的扶貧產業鏈，沒有產業支持進而導致難以脫貧，導致這種惡性循環難以從根本上解決貧困的現實困境。

四、對策建議

1.建立科學的精準識別方式標準。精準扶貧的基礎在于精準識別。目前國家以縣、村兩級為識別主體自上而下地測算貧困人口規模，針對這種自下而上的“扁平化”識別機制，一是要做好村級層面的識別工作，落實好貧困戶、參與幫扶的單位及個人以及村兩委成員等直接參與識別和評議工作，確保公開透明的討論、評定。二是做好縣級層面的把關工作，認證審核，實地走訪，及時公示來確保每一個符合要求的貧困戶都能得到幫扶，三是建立公眾監督舉報制度，通過核查、追責與及時修正確保精準識別的公平，公開和公正。總而言之，根本上要建立健全扶貧對象識別機制，科學識別農村低保與扶貧對象，這是做好，做順精準扶貧工作的基石。

2.重視扶貧開發監督與考核。扶貧開發工作任重道遠，作為主體責任機關，要切實履行自身職責，對政策的準入機制、政策扶持、致富脫貧等相關把關要嚴，隨時進行自查自糾。在準入機制方面要把工作做扎實，做到分級核實、層級審批、層層監督。扶貧開發監督考核工作歸根結底是了解扶貧投入真實情況，進而進行績效評價，最終幫助貧困地區脫貧致富。這涉及到管理的問題，一方面，相關統計部門可能會為了提高政績而虛報投入數據；另一方面，在扶貧投入過程中極有可能滋生腐敗現象，挪用資金。因此，各類監督或不定期委派專家對各部門上報扶貧開發投入數額進行計量核準尤為重要，切實防止出現虛假政績工程現象，造成扶貧開發投入虛高；此外，應完善扶貧開發資金管理及考核制度，規范資金的使用，從機制層面防范局部的系統風險。

3.加強扶貧開發信息化平臺建設。調研反映石泉縣目前已完成建檔立卡工作，但礙于缺乏相關的信息技術人才與資料歸類的復雜，進一步的精準扶貧的信息平臺尚未建立，然而順應科技的進步和時代的發展，建立公開、動態的信息化平臺勢在必行，亦是建設服務型政府的內在要求，詳細錄入精準識別的貧困地區及貧困居民，扶貧產業和政策執行等信息，以云端數據公開、實時、動態地反映貧困地區的需求，對國家的扶貧工作提供數據分析，有針對性的對貧困地區和貧困居民予以幫扶，及時反饋扶貧成效，有利于實現精準扶貧、提高扶貧效率，公開透明更能調動各方力量參與精準扶貧的積極性，大力推動市場化扶貧開發的進程。

4.群策群力全面扶貧。綜合調研結果分析，目前的扶貧工作多由政府主導，甚至部分基層完全由政府主導，這種扶貧模式或許能起到“立竿見影”的效果，但要虛耗大量的社會資源，缺乏扶貧效率。精準扶貧強調扶貧資源的優化配置，引入社會，市場等要素勢在必行，立足于當地實際，建立“項目包”，充分發揮政策杠桿作用，進而吸引社會企業等市場主體把各種資源配置到相應貧困地區，發展在地產業鏈，實現產業鏈的優化重組，甚至吸引外出務工的輕壯勞動力回流發展當地經濟，從根本上實現脫貧致富。再者，強化社會公益組織職能，吸引社會基金參與當地扶貧，減輕政府的財政負擔，提高扶貧效率。可以說推進市場化扶貧是必由之路，引進如互聯網+，大數據，物聯網等模式加強政府與市場主體，社會組織協作，群策群力共同推進扶貧開發事業，必將使扶貧工作取得事半功倍的效果。

五、結語

為了確保農村貧困人口到2020年如期脫貧，以攻堅之舉推動精準扶貧，無論是政府層面還是社會層面都是花了大力氣來實現這一歷史創舉，依然取得了豐碩成果，但畢竟精準扶貧是一項復雜的系統工程，在當前的社會發展中仍然面臨諸多的難點和問題，為了更好的完成精準扶貧工作，迫切要求更新精準扶貧理念和機制，在精準識別、加強監督和精準管理上進行破解，以促進扶貧資源的優化配置，盡快實現貧困人口脫貧致富的目標，并最終為全面建成小康社會打下堅實的基礎。

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