國家建設理論視野中的地方政府權力重構問題分析

劉曉杰

[摘 要]在國家建設理論視野中，地方政府權力配置問題突出，通過分析地方政府權力構建的影響因素：國家結構形式、中央與地方關系、歷史傳統等，運用國家建設理論對地方政府權力重構進行規范性分析，提出重新配置地方政府權力的構想，從而使地方政府權力得到更為有效的發揮，推動盡快實現國家治理現代化。

[關鍵詞]國家建設理論；地方政府；權力重構

[中圖分類號]D035.5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）06 — 0043 — 03

在我國，地方政府權力對于國民經濟發展、政治局勢穩定乃至民主制度運行有著千絲萬縷的聯系。新常態下中共中央提出實現“國家治理現代化”的目標，既契合了實際國情，又回應了人民關切，為我國地方政府權力建構提出了新的目標任務。基于國家建設理論的視角，探討如何合理配置、正確行使政府權力，如何有效化解政府失靈、市場不健全等問題，已成為了一個備受關注的話題。

一、地方政府權力建構的影響因素

地方政府的權力是由國家權力機關亦或上級政府通過一定法律程序授予。地方政府據此管理地方性事務、行使政府職能，實現地方經濟社會發展目標和政治目的。影響我國地方政府權力建構的因素，主要有三個。

（一）國家結構形式

國家結構形式是指國家的整體和組成國家整體的部分之間的關系，一般情況下指的是中央和地方之間的相互關系。我國的國家結構形式是單一制中央集權制，權力集中于中央手里，中央授予地方一定的權力，地方服務于中央。全國和地方人大及其常務委員會的立法授權是地方政府權力的來源。這種權力來源既符合我國現實需要，又具有一定特色。

（二）中央與地方關系

改革開放在我國經濟社會發展史上具有里程碑意義。改革開放前是傳統計劃經濟體制，改革開放后開始向市場經濟體制轉換。我國中央政府和地方政府間的關系也在改革開放前后呈現出了不同。建國至改革開放前，我國中央與地方關系雖歷經變化，但始終處于集權—分權—再集權—再分權的怪圈里，經常陷入“一統就死，一分就亂”的兩難境地。1976年以后的政權管理呈現出中央集權與分權的交替發展〔1〕，但在如何有效劃分中央與地方權責的問題上，并沒有形成一致的看法。改革開放以來，中央與地方關系開始出現新的變化。在限定的體制內行政性放權，引發了中國社會權力關系的深刻變化〔2〕。隨著改革開放的深入，中央與地方權力分配問題也逐漸達成了一定的共識，如把中央政府的權威維護好、中央與地方要權責一致等。目前，我國中央與地方的事權劃分正朝著優化、科學的格局邁進。

（三）歷史傳統

我國自古以來就是中央集權的國家，權力牢牢掌握在中央手中，地方政府完全沒有自主權。新中國成立前，中央下放地方權力從不設置依據，全然依靠中央決策者的主觀臆斷，隨意授權和收權，這很容易致使地方政府治理出現問題。新中國建國后，建立實行了中國共產黨領導下的多黨政治協商制度，既保證了一定的中央集權，又確保了適當的分權。集權和分權均具有兩面性，只有科學分配，才能使中央和地方政府的權力都得到合理高效的發揮。

二、國家建設理論對地方政府權力重構的指導意義

（一）國家建設理論的基本內容

國家建設理論從狹義的角度上來說就是國家政權建設理論。國家政權建設是國家各級政權機構的建立和完善，國家權力向社會各類組織擴張，調整政府、市場與社會三者之間的關系，完成國家的現代化建設。查爾斯·蒂利曾提出國家政權建設主要表現在，國家政權的官僚化與理性化、政權的滲透性和分化以及對下層控制的加強〔3〕。對于國家建設理論，國家是在政治和經濟過程中擁有自主性和能力的實踐者，政府權力的合理運行需要國家的宏觀調控。

（二）國家建設理論下地方政府權力建構的規范分析

國家建設的本質在于起到規范與引導作用，讓不同社會主體在國家建設和社會發展中的發揮應有的作用，國家要保留傳統的管理職能，同時更加強調服務職能，管理和服務要充分結合〔4〕。然而，地方政府權力在實際生活中并未完全體現出權力的價值及社會效益，只注重了短期增長效益的公共投資，而忽略了關系民生的公共服務供給。改變當前的這種局面，應是地方政府的主要著眼點。

一是合理分開地方政府的決策權與執行權。地方政府的權力是由國家權力機關或者上級政府按照一定的法律依據授予的，擁有決策、執行和監督權，這三者權力不僅相互制約，還相互協調。理清地方政府職責關系，優化政府組織結構，完善運行機制，需要地方政府決策權與執行權的適當分離。決策權、執行權和監督權的“行政三分制”〔5〕的提出，考慮的出發點是基于行政效率。行政機關行使決策權，那么就需要將執行權從行政機關的手里分離出來，將地方政府的權利主體多元化，來提高行政決策執行的效率〔6〕。因此，把地方政府的決策權與執行權合理分開，會更有利于地方政府權力的重置。

二是明確政府與社會、市場之間的界限。我國明確政府與社會、市場關系的規范可見于部分單行法中，總的規范還很不完善。目前的地方政府仍是“全能型政府”，擁有行政計劃、行政調查、行政許可、行政處罰的權力，限制市場和社會的權力，只有國家重置地方政府的權力，才能把部分不該由地方政府行使的權力交還給社會和市場。想要改善政府與社會關系，首先政府要適當放松對社會的控制，將政府本身和社會職責權限的界限明確區分開，使“全能型政府”轉變成“有限政府”，因為有限政府才適合市場經濟的需要，才能激發出企業和社會主體更大的積極性。

三是理清地方政府的權力配置。若要重構地方政府的權力，就得先理清地方政府權力的配置。長期以來，中央與地方政府權力配置權限劃分不明確，沒有完全法律化、標準化，中央高度集權，地方辦事需要上報請示，地方政府敷衍了事，行政效率低下。一方面，地方的積極性因受到以“條條”為主導的自上而下關系的壓抑。另一方面，因權力下放導致地方政府只考慮地方利益的趨勢日益明顯，已逐漸形成“上有政策，下有對策”的格局，重構地方政府權力已勢在必行。

三、地方政府權力的重構

一個有活力、具有創新型的地方政府必須要處理好與市場、與社會、與上下級政府間的關系，地方政府可以嘗試從以下幾個方面分析入手。

（一）重構地方政府與市場的關系

政府重新構建與市場關系的方向主要有兩個。

一是規范的市場。規范市場需要地方政府采取一些必要的手段，打破市場內的某些壟斷，讓市場自由化公平競爭，另外還要規范市場的運行體制，形成良好的市場運行體系。完整的市場運行體系，健全和完善生產要素市場是關鍵的因素所在，生產要素市場包括生產資料市場、金融市場、勞動力市場、信息市場等，這些市場之間需要相互聯系和相互作用，充分發揮市場機制作用。地方政府制定相關的章程規定來穩定市場的運行秩序。企業之間公平自由競爭，把控政府企業的壟斷行為，這樣才有利于市場經濟的發展。充分利用獲得的市場信息資源，在市場經濟快速發展條件下，誰擁有準確市場信息資源，誰就在市場競爭中占據有利的地位。在當前的市場環境下，市場信息就是效益，充分利用好市場信息資源，即可實現市場利益最大化。

二是合理的管制。合理的管制必須在嚴格執法條件下，充分發揮政府的協調職能，保護商品生產者的利益得以實現〔7〕。市場經濟對政府的要求十分苛刻，政府既要作為市場經濟強有力的權力后盾，同時也要限制自己的權力。地方政府對市場進行合理的管制，監督企業活動制度的制定，對企業提供的產品的質量、價格進行嚴格的監控，規范市場的運行。需要規制有法，遵循法律規章，不能發生侵權行為；管理制度在執行過程要有力度，不能有任何舞弊的行為，做到有法必依、執法必嚴的程度，這樣才能管理好市場，穩定市場運行秩序。

（二）重構地方政府與社會的關系

重構地方政府權力堅持有限政府的理念，積極培育市民社會，使得政府與社會之間既相互制約又相互合作，實現社會主義現代化的目標。

一是培育社會自治能力。政府管理社會，包攬一切社會事務，會導致社會缺乏自我管理能力。因此，需要地方政府放權，讓社會進行自我管理，培育其自治能力。（1）大力培育社會中介組織。地方政府培育一些社會中介組織的自治性和自主性，避免官辦的依附型社會中介組織，那不是社會需要的社會中介組織。當社會中介組織面臨資金短缺問題，可以通過合法渠道從政府財政獲得資金補貼；社會中介組織需要的是高素質的技術人才，能夠及時地與政府進行溝通、交流，實現政府與社會的良性互動。在社會主義市場經濟條件下，可以采取社會組織擔任主體治理社會，地方政府從中輔助治理，這就需要地方政府監管擔任主體治理社會的社會中介組織，防止權力亂用，尤其是政府治理規范和社會的需要，但同時保證社會組織依法擁有自我管理權利。目前社會組織的自我管理監督有利于市場經濟的健康發展，因而培育社會中介組織可以改善政府與社會的關系。（2）地方政府與社會需要相互合作。地方政府是權力有限的政府，社會主義現代化有賴于政府與社會的合作，社會能夠自主解決的事務，就無需政府承擔，政府與社會在各自的職權范圍內行使自己的權力，維護好人民的利益，保證地區的穩定發展。因此，地方政府可以利用現代網絡通信平臺，與社會各階層進行信息交流與溝通，保證與社會進行密切互動與聯系，形成社會治理網絡；建立公民個人權利保障機制；建立監督機制，由公民監督地方政府與社會關系，使社會真正做到和政府平等交流與合作。

二是進行有效的社會管理。地方政府原本的管理社會的模式、范圍和方法都需要重新構建，來保證有效的社會管理。（1）在管理社會的模式上，把政府和社會分開管理。隨著經濟快速發展，社會需要政府管理的事務越來越多，政府以前對社會的管理模式已經不再適用了，現在要改變這種模式，社會要通過社會組織自行管理社會事務，地方政府行使有限的社會權力，政府只需為社會提供公共服務，如規劃社會發展方向、提供公共物品、保障公民權益、辦理公共事務等。（2）在管理社會的范圍上，不需要地方政府包攬一切社會事務，社會組織自有能力管理好社會事務，政府可以收縮管理的范圍，只需向社會提供公共服務。（3）在管理社會的方法上，政府要依法保護社會，社會要監督政府權力的行使。不管是政府還是社會，其所有行為都應受到法律的約束。在治理社會秩序以及維護公民權利上，地方政府需要在法律的規范下進行；當然，社會也需要對政府進行監督，這是法律賦予的監督權，這也方便政府與社會的共同合作治理。地方政府在“有限政府”和“有效政府”的信念下重構自己的權力，社會實現社會中介組織的自我管理并不斷加強，政府與社會建立及時溝通的橋梁，進行協商與合作，實現政府與社會的“善治”。〔8〕

（三）建立良性互動的上下級政府合作關系

需要重新構建地方政府的權力機制，同時需要解決各級政府本身制度的不合理以及不科學的問題。

一是建立合理分工、相互信任的制度。建立合理的各級政府之間的分工，平衡各級政府之間的利益，才能建立相互信任的基礎，并進一步建立信任制度。中央與地方之間更應如此。開國初期，國家領導人的重視各級政府的合理分工，在《論十大關系》中毛澤東就作出相關的指示：“中央統一領導地方的權力，在此基礎上，可以拓寬地方政府的權力，讓地方擁有更多的獨立自主權，更好地處理地方事務，這對于我們的國家建設比較有利”〔9〕。此外，在憲法和相關法律制定中，也應該明確規定中央與地方以及各級政府之間的關系，但實際情況與規范中的情形并不符合，不論政府集權統一指導期間還是之后的分權改革時期，各級政府分工都沒有做到明確，其中最主要的原因是在政府的垂直控制和內部決策下，各級政府之間相互信任度很低。政府進行垂直控制時，上級政府掌握實權，他們可以為了實現政治目標而采取錯誤的手段，不顧下級政府的利益，這就導致“權力本位”政治體制的形成。并且上級政府對下級政府的監督不及時，下級政府就利用手中控制權力，謀取政治利益，采取逃避或者草率應付上級的政治考核的消極行為。政治活動在權力控制下，本來上下級政府之間在行政決策上就缺乏相互信任，導致了政府之間利用和被利用的關系局面，因而政府在政策制定實施的時候就不會首先考慮到公眾的利益，這也嚴重制約了地方政府轉型。想要改變當前這種不利狀況，公眾參與和監督地方政府的政策決策和實施過程必不可少，拓寬渠道、傾聽民意，進一步讓公眾監督制約政府權力，建立一個陽光、透明的良好政府。鞏固各級政府與公眾之間公共服務動機，另外價值觀也需要加強交流。在構建共同領導決策體制過程中，各級政府之間提供的公共服務需要得到認可，民眾也積極參與政府的決策，各級政府與公眾取得信任，政府間也建立了信任機制。

二是合理劃分政府公共事務管理權力。到目前為止，我國現有的法律當中，沒有任何一部法律明確規定各級政府的權責界限，包括中央政府與地方政府，僅僅把中央和地方政府的組織形式明確劃分開。由此可見，《中央與地方關系法》的制定就顯得非常有必要了。只有制定出明文法律，這樣再次調整中央與地方政府權力的界限就有了法律依據，而不是主觀臆斷地進行劃分。另外，他們權力運作過程就可以受到法律規范的保護，中央與地方政府的職權范圍也得到了規范，不會在事務處理上有沖突。合理劃分中央與地方政府事權，依據法律法規，中央和地方要有各自專有的權力，同時明確共同擁有的權力。根據我國實際基本情況，中央政府的專有權力包括有：外交、國防與軍事、司法制度、海關、金融以及其它依法應專門屬于中央的事項。地方政府專有權力可以有：地方性法規、區域貿易、區域教育、交通、衛生等專屬于地方政府的事務。由中央和地方共同享有的權力也需要作出明確的規定，只有這樣，中央和地方的權力由明文法律規范制約著，就不會出現權力爭議的問題了。

地方政府權力的重構就是要政府“革自己的命”，在國家建設理論視野中，提出重構地方政府權力的構想，通過重構地方政府與社會、市場的關系，培育社會自治能力，實現市場運作的合理化和規范化，營造良好的公平競爭的社會環境，促進市場的有序進行。上下級政府間相互合作，良性互動，有利于保證各級政府間權力的合理化和科學化，向著國家現代化邁進。隨著“四個全面”戰略布局的協調推進，相信國家治理現代化的目標會離我們越來越近，地方政府權力的運作正在逐漸走向較高的水平。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕Tilly.Charles.The Formation of National States in

Western Europe〔M〕.Princeton NJ：Princeton University Press，1975.

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〔5〕胡冰.行政三分制：制度背景分析〔J〕.湖北社會科學，2004，（07）.

〔6〕徐繼敏.相對集中行政許可權的價值與路徑分析〔J〕.清華法學，2011，（02）.

〔7〕王陽.轉型時期地方政府定位〔M〕.北京：人民出版社，2005.

〔8〕李文良.中國政府職能轉變問題報告〔M〕.北京：中國發展出版社，2003.

〔9〕毛澤東.毛澤東選集〔M〕.北京：人民出版社，1997：275.

〔責任編輯：張平凡〕