基層公務員預防腐敗問題研究

趙佳 朱小松

[摘 要]十八大以來，中國政府堅持“老虎、蒼蠅一起打”，反腐取得前所未有的佳績。基層公務員作為公權力的直接行使者，是黨和國家執政行政的最前沿，深入到民生的各個領域，其廉潔作風與人民群眾的切身利益息息相關。反腐關乎黨和國家的生死存亡，關乎人心向背。面對新形勢下國情社情的深刻變化，公務員隊伍面臨著精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極行政、貪污腐化等危險。因此，討論如何培養和增強公務員尤其是基層公務員防腐拒變的觀念和能力是十分迫切和必要的。

[關鍵詞]蚊蠅腐敗；權力制衡：對策

[中圖分類號]D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）06 — 0048 — 02

本文介紹了十八大以來黨在“從嚴治黨”方面取得的突出成就，著重探討治理“蚊蠅腐敗”的積極意義，從權力制衡、制定機制、福利保障、廉潔文化和國際合作等五方面提出對策性建議。

一、十八大以來黨在治理腐敗、從嚴治黨方面取得的成績

十八大后，中國政府堅持猛打大老虎，勤拍小蒼蠅，持續加大反腐力度，頻出大招，屢見實效，取得了階段性進展。截至目前，落馬的省部級以上官員已超過120人，其中不乏曾經在政壇上“叱咤風云”的副國級高官。據不完全統計，十八大以來全國已累計查處違反中央八項規定精神問題10萬余起，處理人數13萬余人。所謂“反腐已近尾聲”“反腐一陣風”等消極論調不攻自破，有力地驗證了十八大報告提出的，“不管涉及什么人，不論權力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸”。腐敗不論情節如何，職位高低，本質都是一樣，都應被清除。

隨著反腐進程不斷深入，正風執紀越來越嚴，在“打虎行動”取得了重大進展的同時，“掃蠅行動”也在緊鑼密鼓地進行著，與高官落馬的大快人心相比，基層公務員的廉潔作風與老百姓的利益息息相關，他們的腐敗更能觸動老百姓的神經。“千里之堤毀于蟻穴”，這種“蚊蠅腐敗”慢慢從內到外腐蝕黨的肌體，嚴重撼動黨的執政地位，產生了極壞的社會影響。

二、治理基層公務員“蚊蠅腐敗”的積極意義

當前，在部分基層公務員中出現了行政過程中有法不依、執法不嚴、與民爭利、以權謀私、為官亂為等現象。基層黨員干部在土地征收流轉、農村“三資管理”、惠農補貼、征地拆遷、低保醫保中虛報冒領、貪污侵占等涉及民生領域的違法行政行為和借由紅白喜事、開業慶典、子女升學、孩子滿月、老人過壽等大操大辦、斂財聚財以及公車私用、公款吃喝、公費旅游等小貪小腐、“蚊蠅腐敗”等問題越來越多地出現在我們的視野中。人民群眾反響強烈、深惡痛絕。這些行為嚴重干擾了經濟社會的健康有序發展，影響了黨和政府的正面形象，侵害了人民群眾的切身利益。

基層公務員作為依法行政的主體，是一切執法行為的實施者。在當前的社情國情下，基層公務員必須深刻理解依法行政和預防腐敗的緊密聯系，做到嚴格律己、嚴格執法、嚴格用法和嚴格守法，用實際行動踐行全心全意為人民服務的宗旨。

三、預防和打擊基層公務員腐敗的對策性建議

基層公務員依法行政，徹底清除“蚊蠅腐敗”，是我黨重拾民心，穩固執政的重要基石，也是反腐戰役的關鍵環節。腐敗是由掌握公權的人及其謀私利的欲望兩個因素構成的。現行符合中國國情的可有效控制腐敗的手段有以下幾類。

（一）加快法制進程，實現權利制衡

反腐敗的根本在于法制的創新與完善，實現權力制衡。法國著名啟蒙思想家孟德斯鳩在總結古今政治實踐的教訓時，曾作出精湛論述：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”〔1〕所以，“限制官員掌握的公權力”指的是分權制衡。

為什么我們在這里強調要分權，而不是直接削減權力呢？因為，公權力本身就是因管理國家和社會而設立的。其不論數量多少、范圍大小，都可能會為腐敗提供機會。公權力本身不是問題，癥結在于使用它的人即公務員的心理和表現。簡而言之，“人”才是腐敗的源頭。在現代社會里，需要公權力管理的事情越來越多，其覆蓋面不可避免地越來越寬，領域越來越廣。因此，減權根本是無稽之談，制衡官員手中的公權力才是上策。

在中國，實現權利制衡要堅持法制和民主齊頭并進。公務員在行使公權力時要以人民的意志為轉移并自覺接受監督。作為立法機關的各級人大和其常委會在構建法律框架和完善法律條文中要充分體現人民意志，響應人民呼聲；各級政府及其工作人員在行使行政權力時要遵循客觀規律，遵守法律規定；各級檢察機關作為獨立的司法機關應充分行使司法權，不受外界的干擾與影響。各級紀檢監察機關作為黨內監督機關，要對涉及腐敗苗頭性案件早發現、早遏制，對立案案件加快紀律審查步伐，對涉及民生重點領域的行政行為進行全程監督，對已查清事實的腐敗案件定性準確、處分適當，鞏固反腐敗的成果和擴大影響。

（二）制定有效機制，提供制度保障

公務員預防腐敗的有效方式是減少公權與私權結合的機會，即使其想腐，也難覓機會。要達到“不能腐”的有效方法就是建立有效機制。

對于腐敗行為的預防，關鍵是要建立一套科學、完整的廉政法律制度，堵塞腐敗漏洞，打掃腐敗盲區，為反腐敗的刑法懲罰設置前置性的法律制度。〔2〕（1）加快針對公務人員的《反腐敗法》的立法進程，對職務犯罪對象、行為、范圍、處罰等內容用法律條文確立下來。（2）推廣公務員財產申報制度。實踐證明，財產申報制度在多個國家已被印證為預防腐敗最有效的手段之一。在中國，雖有2006年實施的《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，但其條款較模糊，使用主體狹窄，申報內容有限，對于不申報、漏報或虛假報告的懲治措施缺失。應當進一步拓寬財產申報的主體范圍，公務員本人、配偶、子女、近親屬和其他利害關系人都應納入申報的主體范圍，并對“裸官”情況進行摸查；加強對公務員尤其是領導干部出入國（境）情況和因私護照的管理；適當擴大申報的項目，既包括有價值的動產、不動產，如房屋、汽車等，還應包括財產性權益，如專利權、著作權、發明專利等，并探索建立與國外銀行共享財務信息制度。（3）完善社會監督、舉報制度。任何個人、組織、法人都可以對公務員的違紀違法行為進行舉報。應該簡化舉報流程、拓寬舉報渠道、限定信息回饋期限、對舉報內容絕對保密和對舉報人人身安全進行保護。

（三）打造廉潔文化，營造良好氛圍

我國公民的道德體系中普遍存在著“人情文化”，它雖不成文卻深入人心，雖不登大雅之堂卻已約定俗稱。群眾身受這種“人情文化”的影響，在與政府機關和公務員打交道中，總想拉拉關系，走走后門，就是這種“縱容”，為少數公務員的違法違紀提供了“溫床”。因此，針對公務員依法行政、預防腐敗開展廉政教育是十分必要的。要加快職業道德立法，對公務員的職業道德和工作作風用法律和制度的形式確立下來，提高道德水平，強化內約。要加強公務員職業道德的文化建設，道德是屬于整體文化的范疇，不但是法制上要健全它，還要培養與其相稱的道德觀。〔3〕公務員職業道德的核心理念是提倡對公職人員進行道德教育，由此進化人性的惡，這個是預防和杜絕公職人員腐化的根本之途。由此而言，道德教育可以使政府官員建立自我約束的道德理念。

（四）提高福利待遇，完善保障機制

雖然我們提倡公務員為民服務、不計名利，但公務員在8小時之外回歸社會生活時，只是一個普通人，也面臨著生存的壓力。要打造公務員“不想腐、不愿腐”的心理，就必須建立合理的保障機制。近年來，關于圍繞公務員高薪養廉、發放“廉政年金”的爭議不斷，不少學者認為，不合理的薪酬福利體系也是腐敗的重要誘因。公務員薪酬體制改革勢在必行，“在可行的范圍內實施高薪養廉政策，推進高級行政人員和恰當范圍內公務人員的薪酬市場化。”〔4〕

現實情況是，我國公務員的收入較其他國家偏低。但每當提及“高薪養廉”的話題時，，通常而來的是鋪天蓋地的反對聲。一邊是公務員收入水平偏低，與其付出的社會勞動不符。公務員對比社會上同工不同酬群體，極易產生心理落差甚至扭曲。另一邊是普通民眾存在對公務員工作職責的不了解和對公務員“一杯茶水、一張報紙，混一天”的誤解。首先，要正確理解“高薪”不是無上限的高，而是較之社會平均工資水平的“微高”。在“廉政年金”上，是按照公務員勤政廉潔程度和工作年限、職級等綜合因素來發放。其次，很多人之所以持反對態度，是因為他們認為公務員有很多“隱形福利”、“灰色收入”等。為此，應該將公務員的各項收入、應享福利用法律和制度的形式確立下來并向社會公布，同時糾正個別政府部門“左”的思想，保障公務員的正常福利待遇。堅持長效打擊公款吃喝、公車私用的行為。這樣，才能真正建立起公務員的合理保障機制。

（五）加強國際合作，形成打擊合力

長期以來，打擊腐敗已成為世界性問題，成為了擺在各國政府面前的一道難題。“追贓難”、“追逃難”、“引渡難”是比較突出的問題。

十八大以來，我國涉外力度加大，與國際組織和各國的合作頻繁。在APEC反腐敗工作組指導下，積極推動落實《北京反腐敗宣言》；利用擔任G20反腐敗工作組主席國契機，召開“拒絕腐敗分子入境機制”第一次會議；積極發揮中美執法合作聯合聯絡小組（JLG）作用；與加拿大召開中加追逃工作會議；與澳大利亞簽署有關合作備忘錄；陸續順利開展“天網行動”、“獵狐行動”，公布外逃人員“紅通名單”。截至2015年底，共追贓30億元，追回外逃人員1023人。〔5〕其中，“百名紅通”人員中，25人歸案。

在取得成績而欣喜之余，我們還應正視國際合作中存在的一些問題。司法體系上的相對滯后、刑事司法協助在國內缺乏法律依據，重追逃輕追贓、追繳犯罪所得制度不夠健全等問題都給我們帶來了挑戰。對此，我們還有許多工作要做。要積極運用中央紀委監察部網站反腐敗國際追逃追贓舉報平臺，擴大信息渠道。充分利用多種傳媒手段，加強對外宣傳。進一步開展專項行動，加大打擊力度。搭建對外合作平臺，開展國際合作。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕孟德斯鳩.論法的精神〔M〕.北京：商務印書館，1989.

〔2〕趙秉志.中國反腐敗刑事法治領域中的國際合作〔J〕.犯罪研究2011，（01）.

〔3〕中國社會科學院“政治發展比較研究”課題組國外公職人員財產申報與公示制度〔M〕.北京：中國社會科學出版社，2013，（04）.

〔4〕李君如.廉政文化建設：拒腐防變的重要工程〔J〕.求是，2011，（03）.

〔5〕張果.對職務預防犯罪的新思考〔J〕.犯罪研究，2011. （01）.

〔6〕段續.2015年紀律審查和追逃追贓工作綜述〔N〕.中國紀檢監察報，2016，（01）：11.

〔責任編輯：張平凡〕