城鄉一體化進程中的農村公共服務供給創新研究

魏丹丹 康維波

[摘 要]改進農村公共服務供給，是黨和國家中長期發展戰略目標之一，也是政府推進城鄉發展一體化建設的工作重點。在分析農村公共服務供給的總量不足、結構失衡、供需不對口、效率低下等問題的基礎上，從農村公共服務供給的資金投入、供給均衡化、決策方式以及供給模式四個方面，提出創新對策，探討符合我國現階段需求的農村公共服務供給的方式和機制，以為創新農村公共服務供給提供思路和借鑒。

[關鍵詞]城鄉一體化；農村；公共服務供給；創新

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）06 — 0099 — 03

2015年4月30日，中共中央政治局就健全城鄉發展一體化體制機制進行第二十二次集體學習，總書記習近平在主持學習時強調，“加快推進城鄉發展一體化，是黨的十八大提出的戰略任務。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村特別是農村貧困地區。我們一定要抓緊工作、加大投入，特別是要在破解城鄉二元結構和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農村發展注入新的動力，讓廣大農民平等參與改革發展進程、共同享受改革發展成果。”由此可見，加快統籌城鄉公共產品供給，切實解決農村公共產品短缺問題，已成為統籌城鄉發展的重大課題。而作為處在轉型時期的公共部門，如何處理好城鄉一體化進程中的農村公共服務供給問題，無疑是政府各部門工作的重點及難點。近年來，伴隨著城鄉一體化進程的加速，我國著力改善民生，加快農村公共服務體系的建設，大幅度地增加了農村公共服務供給的投入，基本上滿足了村民的生活需要；但由于長期以來，在公共服務供給上，由于城鄉二元體制的制約以及大量制度欠賬的長期積累，農村相比城市仍然存在著較大差距，在資源分配和利用上依然存在一些深層次的問題。

一、當前農村公共服務供給存在的主要問題

（一）農村公共服務供給總量相對不足

農村公共產品與服務存在供給不足的問題，在我國長期沒有得到有效解決。一方面，財政支農力度相對不足。通過查閱中國統計年鑒數據庫得知，2010至2013年財政支農支出占財政總支出的比重分別是9.05%、9.10%、9.50%和9.52%，政府供給規模相對不足，從1980年以來，其比重最高才占9.67%，在這一比重多年來不超過10%的事實背后，凸顯的則是我國財政支農力度的薄弱。另一方面，與城市相比，供給總量相對不足。雖然近來投入不足的問題有所改善，但相對于人民日益增長的需求，目前的農村公共服務供給與城市相比，仍存有很大差距。特別是在城鄉之間基礎設施供給普及率、城鄉之間義務教育的經費投入與辦學條件和師資質量、城鄉醫療衛生服務水平以及社會保障和科技投入供給等方面尤為突出。

（二）農村公共服務供給結構不均衡

首先，“軟”公共服務與“硬”公共服務供給非均衡。這里“軟”公共服務與“硬”公共服務亦可代表“政績類”與“非政績類”公共服務。作為農村公共服務最重要的供給主體的基層政府，更樂意提供“硬”公共服務，而對一些“軟”公共服務，地方政府往往缺乏積極性，造成供給缺位。其次，地區間橫向供給水平不均衡。就目前我國農村公共服務地區之間的供給現狀來看，其供給水平存有較大差異。主要表現在市場經濟發達地區，政府提供的公共服務相對較多；而資源條件相對落后的農村地區，公共服務供給呈現短缺的現象。這些都充分表明我國農村公共服務供給非均衡問題成為當前城鄉一體化發展的主要“瓶頸”之一。

（三）農村公共服務供給與農民的需求偏好不匹配

在政府單一的供給體制下，由于地方政府部門的決策者主要是根據政績和利益的需要，而忽視農民的真正需求與選擇，利用掌握公共資源的權力做出利己的公共品供給決策。在現實中，一些見效快、易出政績的短期“硬性”公共產品的生產與供給則受到政府的偏愛，而對科技推廣、公共衛生醫療、義務教育以及相應的制度安排等“軟性”公共服務缺乏積極性，以至于農村公共服務供給與農民對農村公共服務的需求不匹配。供給過剩和部分短缺現象并存，這種不匹配不但擠占了有限的財政資源，而且加劇了農村公共服務供求矛盾，影響了農民的生活和農村的發展?！?〕

（四）農村公共服務供給效率低

這里的效率低下主要包括服務供給配置效率低和管理效率低。一方面，地方各級政府作為提供農村公共服務的唯一供給主體，依據公共選擇理論，供給主體不可避免地會產生供給決策的偏差現象，不僅影響資源有效配置，更導致農村公共服務供需脫節，難以滿足農民真正的服務需求，服務供給效率低下；另一方面，單一的供給體制使得農村公共服務缺乏競爭性，同時又缺乏對供給主體的問責，亦是造成工作效率低下、服務質量低及官員腐敗的重要原因之一。供給效率低下，不僅嚴重損害了農民的切身利益，更會降低農民對政府公共服務的期望，導致政府的“信任赤字”，極大地損害了政府的公信力。

二、當前農村公共服務供給問題剖析

（一）資金籌措機制不完善，資金使用與管理不到位

就供給資金不足方面，究其原因，主要是由于以下幾個方面引起，一是資金籌措機制不完善。目前我國大量的公共產品和公共服務投資主要依靠財政投入，這顯然是不可持續的。由于資金投入渠道的過于單一，必然會造成投入不足問題的產生；二是資金使用與監管機制不完善。有限公共財政的約束，政府其城市偏好必然導致農村基本公共服務的落后。再者，很多基層干部由于自身素質不夠，無法充分利用有限的資源給當地村民帶來最大的實惠，部分村干部，把有限的財政撥款主要用做“三公經費”，形成了一種在上級面前粉飾太平，營造一種夜不閉戶，路不拾遺的表象。而由普選產生的村委會屬于基層自治機構，往往缺乏來自上級和村民的監管，村民自治也就淪為了村官自治，形成了村民治不了、鄉鎮管不了、紀委不愿管、上級不來管的現狀。

（二）城鄉二元體制的制約，財政收入分配體制不合理

新中國成立初期的工業和城市優先發展的非均衡戰略而形成與城鄉政策有別的二元供給格局，使得城市公有制單位和公共財政較強的持續供給能力與農村集體經濟組織財力的羸弱形成了鮮明的對照，進而導致城鄉公共服務水平的巨大差距，可以說我國實行城鄉分割的公共服務供給制度是導致區域差距，特別是城鄉差距過大的直接原因之一。另外，由于中國經濟發展的不平衡和財政稅收體制的不合理，不僅中央政府與地方政府間存在縱向財政收入的不平等，各地方間也存在橫向財政收入的不平等。〔2〕這也是導致公共服務非均衡的重要原因之一。而當前地方的財權與事權亦不匹配，使得地方政府偏好于利于自身晉升激勵的任務，不執行“軟”公共服務，又造成了結構不匹配，形成了結構非均衡供給格局。

（三）供給決策機制不合理，農民需求表達渠道不暢通

我國農村公共服務供給一直延續著人民公社時期形成的“自上而下”的決策機制?！斑@種自上而下的決策程序，極容易導致制度外公共產品的供給脫離農民的實際需求，尤其是導致供給過度”?！?〕其實質和根源在于缺少來自于農村社區居民的非正式途徑在決策信息溝通中的作用發揮，即缺少農村社區居民公共產品需求意愿的真實表達。根據公共產品的相關理論，公共產品供給決策的制度安排最佳模式是“以手投票”的公共選擇機制或“以足投票”的蒂鮑特模型的制度安排，以此來實現決策的帕累托最優，而在實際工作中，其供給決策選擇并非廣大農民公共選擇的結果。到底還是民主決策溝通機制的不完善導致，供給缺少市場競爭機制的配置，農民也缺乏相應的話語權，只有被動地接受根據政府需求偏好提供的公共產品。

（四）供給模式較單一，競爭和監管機制不完善

首先，公共服務供給模式較單一。由于公共服務具有收益的非排他性、消費的非競爭性以及外部性等特征，致使市場不愿提供，而目前我國的第三部門供給能力也相對較弱，因此，我國的公共服務供給的提供主體依然是單一的政府。政府的能力也是有限的，再加之政府供給的偏好性無疑是造成農村公共服務供給效率低下的根本原因。其次，在政府的單一供給體制下，由于缺乏競爭，政府管理部門以及管理者缺乏競爭的壓力，亦缺乏企業管理的理念，沒有較好的激勵機制，以至于供給的低效率。再次，造成農村公共服務供給效率低下還歸因于監管部門的“無力”與“缺位”。主要體現在以下兩個方面：一是對供給情況缺乏督檢，出現情況后互相推諉，未能從實質上解決和有效履行監管職責；二是公共服務供給監管主體單一。

三、農村公共服務供給創新探究

（一）創新農村公共服務供給投入機制，完善供給資金的監督管理

首先，要創新資金籌措機制。農村社區公共產品供給籌資制度創新的實質就是根據實際動員多方力量共同提供公共產品?！?〕按照“財政保障一塊、銀行借貸一塊、企業投入一塊、社會籌集一塊”的思路，加快構建政府主導、市場運作、社會參與的多元化融資格局，著力破解融資難題。一要進一步完善公共財政體制，加大對城鄉基礎設施及公共服務的投入力度，尤其要加大農村公共服務供給的財政配套的投入。二要充分發揮市場機制作用，探索建立以城市優質資產為載體的融資平臺，強化招商引資，全面拓寬融資渠道。鼓勵、支持金融機構對農戶參與公共服務的項目發放小額信貸。三要制定一些優惠政策，建立農民參與公共服務供給的社會融資機制，廣泛吸引民間資本投入公共服務項目。其次，完善支農資金的監督管理。一要建立財政支農資金使用的監督考核制度，明確資金的使用范圍，要求地方政府做到?？顚Ｓ茫_保各級財政逐年加大對農村和農業的投入；二要積極發揮農民這一供給標的團體的監督作用，堅持以人為本的執政理念，進一步深化落實政務公開、村務公開和財務公開；三要充分發揮基層人大的監督審議作用，增強人大的公共事務管理質詢權，強化人大問責力度。

（二）深化農村公共服務供給改革，統籌城鄉公共服務供給均衡化

對于深化農村公共服務供給改革，總的來說，目前的重點包括以下幾個方面，首先，要轉變公共服務供給觀念。改變重城鎮、輕農村的基本建設投資體制，把加強“三農”工作作為統籌城鄉發展的基本著眼點和立足點，全面落實工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，統籌城鄉規劃布局，加快建立以城帶鄉長效機制，實現城鄉的共同發展和繁榮。其次，要逐步破除城鄉二元體制。堅持以改革為動力，推動城鄉利益關系格局的再造，加快推進戶籍制度改革，特別是剝離戶籍制度背后的公共服務不平等的內容，從而實現公共服務的城鄉均等化，推進城鄉一體化發展〔5〕。再次，要加大對基層財政轉移支付的力度。根據城鄉之間、地區之間公共服務和財力的差距，逐步調整轉移支付結構，實現政府間財政能力的大致均等，以確保國家財政的責權在城鄉之間、地區之間公平合理分配。最后，要合理分配地方政府的財權與事權。重構基層政府公共服務財權與事權的匹配，重構激勵與約束地方政府行為的激勵與約束機制，為形成公共服務供給結構均衡供給局面提供基礎和保障。

（三）創新農村公共服務供給決策機制，鼓勵與引導農民參與決策

要提供合格的公共服務，關鍵取決于所有關鍵利益相關者之間的信息流動。〔6〕一是要以民眾需求為導向。政府供給農村公共服務其出發點與落腳點無疑都是為了提高農民福利水平，而只有農民才真正了解自己需要怎樣的公共服務，這也就意味著政府必須科學的獲知農民的真正需求，以提高供給的需求針對性，體現“以人為本”的科學發展觀。二是要拓寬民意表達渠道，給予農民話語權，充分調動農民的積極性，讓農民以理性合法的形式表達需求并維護自身的合法權益，這是公共服務決策能真正有效的前提條件。三是要積極鼓勵與引導農民參與決策。農民通過自主和自助的方式，參與公共服務的決策和生產過程，在供給形式上更能引導農民表達需求，也要求政府對農民的多元化需求做出更快的回應，這是充分體現農民意愿的平臺。四是要建立有效的偏好顯示機制。為保證政府提供的公共服務符合農民意愿，建立有效的偏好顯示機制顯然很重要，充分發揮非正式途徑在決策信息溝通中的作用，以確保供給決策能真正適應農民的真正需求。

（四）創新農村公共服務供給效率機制，切實強化社會合力

提高農村公共服務效率供給需從兩方面著手，一方面要求公共服務供給主體和方式的多元化，實現公共服務總量增長和效率提高；另一方面則要加強農村公共服務供給監管機制，以防止政府卸責。首先，要促進農村公共服務供給主體多元化。其最優路徑則是強化政府和社會資本合作模式，以匯聚社會力量增加公共服務供給。加快推廣運用雷蒙特、薩瓦斯等人創立和倡導公共產品供給PPP模式（Public-Private-Partnership），則要求政府與私營部門間建立長期合作伙伴關系，私營部門根據公共項目的預期收益及政府的扶持力度進行融資和運營，而政府依托私營部門的創業精神、民營資本及運作能力來提高公共產品的供給效率。〔7〕這對于吸引社會資本，拓寬融資渠道，建立規范多元可持續的投入機制，進一步提升農村公共服務水平具有重要的現實意義。其次，創新農村公共服務供給監管機制。其關鍵點在于監管效率的提高，這與監管主體的選擇和監管制度的完善有著直接的關系。依據多中心治理理論，在農村公共服務的監管中設置多元監管主體，引入多元競爭機制，以實現有效的監督管理。依循“政府監管為主導、多方參與為保障”的創新路徑，形成政府公共部門、供給對象、多元社會主體等多方力量的有機結合和互為支撐的“三位一體”監管格局，同時要把供給受益者——農民參與管理作為制度創新的保障，注重引入民間組織的力量，讓他們在服務供給中充分發揮基礎性作用，實現“三位一體”的相互協調、合作與發展，形成良性互動的多元監管機制。

我們必須意識到，改善農村公共服務供給以加速城鄉一體化進程是一個長期的動態過程，是隨著社會經濟的發展和制度的日臻完善而逐步實現的，不能畢其功于一役；同時，農村公共服務供給又具有系統性和復雜性的特點，這又要求我們只有在充分認知農村公共服務供給存在問題的根源的前提下，多維協同，多措并舉，即將各項配套改革同步推進，才能取得質的突破。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕許莉.中國農村公共產品政府供給研究〔M〕.北京：經濟管理出版社，2014：57.

〔2〕呂新發.農村基本公共服務制度創新——基于均等化目標下的研究〔M〕.北京：光明日報出版社，2012：187.

〔3〕葉興慶.論農村公共產品供給體制的改革〔J〕.經濟研究，1997，（06）：60.

〔4〕邸煥雙.創新與重構-新農村建設背景下的農村社區公共產品供給制度分析〔D〕.吉林大學，2014.

〔5〕胡志平.非均衡走向均衡：農村公共服務供給的政治經濟學〔M〕.北京：法律出版社，2012：182.

〔6〕世界銀行.改善農村公共服務〔M〕.北京：中信出版社，2008：66.

〔7〕E.S.Savas.Privatization and Public-Private Partner

ships〔M〕.New York： Original Published by Seven Bridge，2000：44-62.〔責任編輯：孫玉婷〕