擁有立法權的設區市應積極擬定歷史文化建筑保護條例

王強

摘 要：歷史文化建筑是一個城市歷史文化底蘊的具體體現，濱州市的歷史文化建筑相對較少更顯珍貴，但由于現有法律、條例規定并不具體，不便操作，造成古建筑保護困難、古建筑消失較快等問題，因此借助自2015年12月份開始，濱州市（其他設區市）擁有歷史文化保護方面的立法權為契機，盡快制定濱州市歷史文化建筑保護條例，對于保護歷史文化建筑，促進文化建筑的合理利用和妥善開發具有重要意義。

關鍵詞：立法權；設區市；歷史文化建筑；保護條例

一、歷史文化建筑立法保護的迫切性分析

1.現存歷史文化建筑相對較少。濱州雖然算不上歷史文化名城，但依然擁有歷史悠久、人文內涵豐富的文物保護單位，歷史文化建筑承載著較深的民族文化記憶，有著無可比擬的歷史文化研究價值和精神傳承價值，更應受到很好保護和利用。目前，包括文化遺址在內，全市共有市級以上重點文物保護單位74處，地上古建筑相對較少。針對濱州文物保護重點及難點，依據濱州文物保護工作實際，建立具有濱州地方特色、符合濱州實際的相關文物保護法律法規，對于濱州的文物保護工作和歷史文化傳承發展具有重要意義。

2.歷史文化建筑損壞較大。隨著經濟社會的發展和城市化進程的加快，大量農業人口離開村居涌向城市，較為落后地區的眾多村落老建筑被閑置且年久失修；發展速度較快地區，盲目的城市化擴張，政績式的城鎮化和農村現代化，致使大批的歷史文化建筑被拆除；為吸引游客，追求經濟價值、獲得可觀的經濟效益，有的古建筑被過分開發利用，一定程度上破壞了古村落的原始風貌，使得歷史文化建筑學術研究、歷史見證、精神傳承價值受損，比如村民違規整修古建筑、搭建商鋪、改變建筑用途等情況，使得古建筑遭到破壞。此外，濱州市歷史文化建筑保護面臨的保護意識不強（包括政府、村民等主體），保護方法不健全、措施不力，管理體制不健全，保護資金不到位等問題的產生與古建筑開發自由度大，沒有專門法律保護有很大關系。

3.維修保護困難。產權問題是造成維修保護困難的關鍵。由于諸多古民居建筑沒有明確建筑歸屬問題或者即便有明晰的產權歸屬但是原有法律沒有對不同產權具有哪些不同的權力和責任作出具體解釋說明，從而造成政府在維修保護上面臨“無能為力”的尷尬或者古建筑擁有者對古建筑維修保護“坐地起價”式的阻撓，乃至發生政府與群眾之間的矛盾。因此，私有產權的古民居在擁有使用、經營權的同時，為保護古村落的整體性和長久性，需要對古民居的使用方式、規劃、保護利用等方面加以約束，因此他們必須承擔一定保護責任。同時，各級文物保護主管部門、村集體等也需要明確管理責任和義務，包括執法主體的建立明晰、破壞古村落的法律懲戒、維護資金的投入及規范化運用等方面。

二、歷史文化建筑立法保護的可行性分析

1.相關法規制度建立基礎。《文物保護法》《山東省文物保護條例》早已出臺實施，這為濱州市制定相關文物保護條例提供指導。同時，《濱州市文物保護管理辦法》于2005年6月公布實施，為濱州市文物保護立法提供實踐基礎，提高了市級立法的針對性、可操作性。

2.其他地方（市）成功經驗的借鑒參考。蘇州市制定《蘇州市古村落保護辦法》，較早進行地方立法實踐。山東省濟南、青島等較早擁有立法權的城市均根據自身實際制定了相關的文物保護條例。2015年，佛山市起草《佛山市歷史文化街區和歷史建筑保護條例（草案）》在完成公開征求意見程序后，于9月份進行初審，該條例將成為佛山市獲得地方立法權后的首部地方性法規。這些城市立法實踐為濱州市及其他地市制定文物保護相關法律提供了有益的經驗。

3.經濟基礎。近年來，我國加大了文物保護力度，各級政府對當地文物保護的資金投入逐年增加，各地基本將文物保護納入經濟和社會發展計劃、城鄉建設規劃、財政預算、領導責任等，文物保護資金基本充裕。

4.完成前期文物普查。近幾年，濱州市完成了全國不可移動文物普查和全國可移動文物普查，對本市文物家底基本摸清，充分掌握了文物數量、種類、分布等情況，同時，發現了諸多新的有較大歷史文化價值的文物。這對市級文物立法提供了有力的保障。

三、歷史文化建筑立法保護的有關內容建議

1.管理部門分工協作，各司其職。歷史文化建筑的保護是個系統工程，非文物保護部門一家可為，需要住建、文化、旅游、國土、財政、公安消防、工商、環保、民族宗教等有關部門應當按照各自的職責，分工協作，共同做好歷史文建筑的保護和管理工作。結合濱州實際，通過制定操作性強、條款界定清晰、職責明確的地方性法規來保護歷史文化建筑具有現實意義。

2.增加財政投入比例，對修繕費用進行明確規定。對歷史文化建筑（包括尚未核定公布為文物保護單位，但具有歷史、藝術、科學價值的不可移動文物）的修繕保護，特別是非國有歷史文化建筑修繕保護，應增加財政的投入比例，條例應明確要求“非國有歷史文化建筑的修繕費用，由保護責任人承擔百分之六十，政府補貼百分之四十”，如果非國有歷史文化建筑保護責任人承擔修繕費用有困難，可以向市、區兩級政府申請修繕補助。

3.引入市場機制，保護性開發歷史建筑。歷史文化建筑不僅有文化價值，而且有商業價值。如何加強對歷史文化建筑保護性開發，是制定法規過程中必須考量的問題，建議歷史文化建筑的保護與開發，要善于利用社會資本來開發，以此推動社會力量更好地保護歷史建筑，把歷史文化建筑保護與文化產業結合起來，當作一個產業來開發利用，歷史文化建筑才更有生命力。

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