淺談收費公路對經濟發展的影響

王波

在我國政府公路建設資金十分短缺的情況下，收費公路在融資建設和改造全國公路網中發揮了重大作用。據資料統計，20多年來，收費公路籌集的公路建設資金超過10000億元，占同期公路建設總投資的60%。正是收費公路對我國公路建設投資的巨大保障作用，我國公路交通只用了不到20年的時間，就走過了發達國家一般需要40年才能完成的發展歷程。

一、收費公路對我國經濟發展的影響

1.改善路網規模及等級結構

收費公路政策充分調動了地方政府在公路建設中的積極性，使二級公路建設和改造速度加快，全國公路網結構因此得到極大改善。收費公路二十年的發展使得增加的高等級公路占目前高等級公路總里程的95%。二級公路由不足2萬公里，發展到26.27萬公里，占公路總里程7.6%。二級及二級以上高等級公路達到35.33萬公里，占公路總里程的比重由2%上升到10.2%。

2.創造巨大的社會經濟效益

收費公路都是公路網中的重要路段，大多數公路經過新建或者改造為高等級公路后，其帶來的社會效益比一般公路基礎設施更為突出。高等級公路的社會效益包括直接效益和間接效益。直接效益指運輸成本降低、運輸時間節約、行車里程縮短、誘增交通、交通事故和貨損減少及老路交通狀況改善而產生的效益，這部分效益可以貨幣形式計算。間接效益主要包括因收費公路建設給沿線周邊地區經濟發展帶來的國土增值、就業機會增加以及促進其它運輸方式提高效率和服務水平等，這部分效益是社會效益的主體。收費公路推動公路建設、改善路網，給社會帶來的巨大經濟效益，已遠遠超過收費公路本身。根據測算，收費公路建設改善了路網，使得我國路網的通行能力由2426輛/日提高到2658輛/日，平均車速由33公里/小時提高到35公里/小時，節約汽車運輸成本13.4元/百車公里，產生的直接經濟效益每年大約900億元。

二、我國收費公路的完善措施

1.控制并逐步取消政府還貸公路

目前，政府還貸型收費公路約占我國收費公路總量的70%以上，收費公路規模過度膨脹即源自于此。 所以，對政府還貸公路應進行縮量控制，逐步減少，最終取消。即從完善法律法規、改革收費公路現行經營管理體制入手，分清政府與市場的責任，改革收費公路“雙軌制”，逐步取消政府還貸公路。按照公路基礎設施公益性要求，發揮政府在公路建設發展中的主導作用，政府完全退出盈利性、競爭性公路投資領域。通過稅收、行政規費形成的財政性資金，加大財政資金投入免費公路建設，承擔普遍服務義務，為全體公民提供更多的免費公路公共產品。二是鼓勵優先發展經營性收費公路，逐步弱化政府還貸型收費公路。

2.加強收費公路資金監管

為了加強收費公路管理，應當依據《收費公路管理條例》，采取如下的政策措施：（1）制定實施《收費公路車輛通行費管理辦法》。對收費公路的設置條件、投資回報、管理費用、運營成本核算、收費年限、平均車流量測定、集資貸款利率和平均利潤率的計算、車輛通行費計費方式、制定或調整收費標準的辦法和程序、還貸比例等作出詳盡、可操作性的規定，依法監管，減少政府監管的盲目性和隨意性，把收費公路資金監管納入規范化、法制化的軌道。（2）實行收費公路年度必審制度，加強政府還貸公路透明化監督。對收費公路實行年度交叉審計，按下管一級的原則，由國家審計署和交通部聯合組織，對地方政府還貸公路項目每年的收支情況，進行省與省之間交叉審計，逐年認定每個項目的貸款余額。對現行不符合收費公路設置條件的收費站點和收費期限已滿或已經償清貸款本息并取得合理回報的收費公路，一律無條件撤消。對車流量小、在批準的收費年限內根本無法償還集資貸款的政府還貸收費公路，也要撤消收費站點。對經營性收費公路要嚴格按照經批準的收費期限執行，不得隨意延長收費年限。

3.科學制定收費公路總量控制規劃

我國公路建設與資金不足的矛盾依然突出，單靠政府財政投入無法解決這一問題。這就意味著，收費公路規模在現有基礎上還會繼續增加。在現階段，合理控制收費公路發展速度和總體規模，控制收費公路總規模增長幅度逐步遞減，使收費公路數量維持在一個合理水平上是十分必要的。首先，科學地制定公路發展規劃。我國現有公路基礎設施的規模和水平還不能很好地適應社會經濟發展要求，需要加快發展，但也不能過分強調速度，把本應在二、三十年完成的目標提前到短期內實現也不現實。如果過分超前，不僅會造成公路建設資金缺口擴大，收費公路增多，公路使用者負擔加重，而且還會造成路網投資結構失衡和社會效益大幅下降。其次，科學地測算未來公路建設資金。根據國家對公路建設與需要的可能，測算未來各時期政府公路建設資金來源總額，包括社會資金、銀行貸款、國外資金及交通量大小，并與同時期公路發展長遠規劃目標所需養護和建設費用進行對比，以估算建設資金缺口，對擬采取的不同方案和政策進行經濟比較與分析，以確定可能需要建設的收費公路類型及其規模。

4.實行收費公路區域差別化政策

目前，我國區域收費公路發展極不平衡，東、中、西部地區對“貸款修路、收費還貸”政策的利用程度存在較大差異，收費公路政策實施效果不盡相同，收費公路的發展空間和潛力也各不一樣。因此，全國不宜采用統一的收費公路政策目標和設置條件，而應以區域經濟協調發展為前提，調整中央政府投資政策，對東、中、西部三個經濟區域實行不同的公路建設和公路收費政策。通過這些措施來實現統籌區域公路交通協調發展，縮小地區差別的目標。在東部，公路收費對交通量雖有一定的影響，但公路用戶具有一定的經濟承受能力，可以繼續施行“貸款修路、收費還貸”政策，適當發展收費公路。政府的公路建設資金應主要投向普通公路，以徹底消除普通公路收費現象。東部適度發展經營性收費公路，有利于加快公路建設和提高區域經濟的交通網絡基礎設施水平。中西部地區特別是西部地區，目前還處于工業化發展時期，經濟發展相對滯后，人口密度較小，繼續執行“貸款修路，收費還貸”政策，可減輕中西部地區的政府財政負擔。在有選擇地發展收費高速公路和一級公路同時，在一定時期內仍可適度發展二級收費公路，國家對中西部地區的收費公路提供政策和資金的雙向支持。但是，中西部地區發展新的二級收費公路應為政府還貸型公路，并要以效益和管理并重，二級收費公路的設置權限收回到省一級交通主管部門，實行“統貸統還”的籌資和管理方式。

總之，公路是國民經濟重要的基礎設施，其發展規模和水平對社會經濟發展起著基礎性的支配作用。在過去的幾十多年中，收費公路對我國公路建設發揮了舉足輕重的支撐作用。我國實現公路現代化進程中，收費公路仍將扮演重要角色。