“云南經(jīng)驗(yàn)”：構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制
——專訪全國人大代表、云南省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)張學(xué)群

文/陳驚天 本刊記者/張嚴(yán)方

“云南經(jīng)驗(yàn)”：構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制
——專訪全國人大代表、云南省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)張學(xué)群

文/陳驚天 本刊記者/張嚴(yán)方

我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)，也引發(fā)了諸多生態(tài)環(huán)境問題。自黨的十八大以來，我國環(huán)保工作力度空前，但生態(tài)環(huán)境短板依然突出。隨著生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)力度的不斷加大，如何進(jìn)一步開展好環(huán)境公益訴訟，構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制，修復(fù)受到損害的生態(tài)環(huán)境，成為今后環(huán)境司法保護(hù)工作的重點(diǎn)之一。對(duì)此問題，本刊執(zhí)行總編陳驚天、記者張嚴(yán)方在兩會(huì)期間對(duì)全國人大代表、云南省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)張學(xué)群進(jìn)行了專訪。

人民法治：張?jiān)洪L(zhǎng)您好！您在今年的兩會(huì)上，大力呼吁要開展好環(huán)境公益訴訟，構(gòu)建我國的生態(tài)修復(fù)機(jī)制，作為法院院長(zhǎng)，您為何如此關(guān)注環(huán)境司法保護(hù)問題？

張學(xué)群：黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，十八屆三中、四中、五中全會(huì)都對(duì)生態(tài)文明建設(shè)做出了重要部署。黨中央、國務(wù)院已經(jīng)把我國生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理提到了前所未有的高度。面對(duì)新的形勢(shì)和任務(wù)，人民法院肩負(fù)的為生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的歷史使命更加重大。2013年1月1日施行的《民事訴訟法》明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度。隨著我國環(huán)境公益訴訟制度的不斷完善，人民法院受理的環(huán)境公益訴訟案件將逐漸增多。為了開展好環(huán)境公益訴訟，修復(fù)受到損害的生態(tài)環(huán)境，我們必須建立環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制，將環(huán)境公益訴訟和生態(tài)修復(fù)銜接起來，并將賠償款或修復(fù)費(fèi)及時(shí)有效地用于生態(tài)修復(fù)。因此，我們建議由最高人民法院、財(cái)政部、環(huán)保部共同做好頂層設(shè)計(jì)，自上而下推進(jìn)我國環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制的建設(shè)。

人民法治：云南是一個(gè)環(huán)境非常優(yōu)美的地方，這也得益于云南在環(huán)境司法保護(hù)方面的努力。在司法實(shí)踐中，云南法院在開展環(huán)境公益訴訟，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制方面，開展了哪些工作？

張學(xué)群：人民法院審理環(huán)境公益訴訟必然面臨著判決侵權(quán)人承擔(dān)的賠償款或環(huán)境修復(fù)費(fèi)向誰支付、怎樣使用賠償款或環(huán)境修復(fù)費(fèi)修復(fù)受到污染破壞的生態(tài)環(huán)境等問題。云南法院通過探索，走出了一條符合環(huán)境公益訴訟特征、可供借鑒的環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)之路。2010年，為了支持昆明中院開展環(huán)境公益訴訟，昆明市政府出臺(tái)了《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），建立了獨(dú)立的“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金賬戶”，確定了 “救濟(jì)專項(xiàng)資金賬戶”的管理人，統(tǒng)一管理使用專項(xiàng)資金，并通過市場(chǎng)運(yùn)作的方式使用賠償款，修復(fù)生態(tài)環(huán)境。昆明市構(gòu)建的環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制主要有以下特點(diǎn)：

一是對(duì)專項(xiàng)救濟(jì)資金做了界定?！稌盒修k法》規(guī)定，環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金是指市人民政府建立的對(duì)提起環(huán)境公益訴訟涉及的調(diào)查取證、鑒定評(píng)估、訴訟費(fèi)用、環(huán)境恢復(fù)和執(zhí)行救濟(jì)等合理費(fèi)用進(jìn)行救濟(jì)的專項(xiàng)資金。

二是建立了獨(dú)立的“專項(xiàng)資金賬戶”，指定了資金管理人。《暫行辦法》在昆明市財(cái)政局建立了獨(dú)立的昆明市環(huán)境公益訴訟“專項(xiàng)資金賬戶”，接收法院審理環(huán)境公益訴訟案件的賠償款，實(shí)行?？顚Ｓ?，并指定了昆明市環(huán)境保護(hù)局為“專項(xiàng)資金賬戶”的管理人，統(tǒng)一管理使用專項(xiàng)資金。

三是規(guī)定了救濟(jì)資金的來源?！稌盒修k法》規(guī)定，專項(xiàng)救濟(jì)資金的來源為：1.財(cái)政撥款；2.人民法院判決無特定受益人的環(huán)境損害賠償金；3.侵害環(huán)境案件中的刑事被告人自愿捐贈(zèng)的資金；4.存款利息。

四是規(guī)定了專項(xiàng)救濟(jì)資金的救濟(jì)對(duì)象?！稌盒修k法》規(guī)定，專項(xiàng)救濟(jì)資金的救濟(jì)對(duì)象為：1.提起環(huán)境公益訴訟的單位、社會(huì)組織；2.經(jīng)人民法院判決賠償修復(fù)治理費(fèi)用的受到污染損害的環(huán)境；3.無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的環(huán)境侵權(quán)案件的受害人。

五是規(guī)定了申請(qǐng)救濟(jì)資金的限額?！稌盒修k法》規(guī)定，申請(qǐng)救濟(jì)資金的限額為：1.環(huán)境公益訴訟案件救濟(jì)資金的申請(qǐng)額度在鑒定費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)等實(shí)際支出的限額內(nèi)確定，但每案不超過20萬元；2.環(huán)境侵權(quán)案件執(zhí)行救濟(jì)資金的申請(qǐng)額度根據(jù)實(shí)際情況給予一次性救助，但每案每人不超過2萬元；3.修復(fù)因涉及環(huán)境公益訴訟案件遭到破壞的環(huán)境所需費(fèi)用，以人民法院生效判決并執(zhí)行到位的賠償金額為限。

同時(shí)，《暫行辦法》還對(duì)救濟(jì)資金的申請(qǐng)程序、審核使用、審計(jì)監(jiān)督等問題做了規(guī)定。

近年來，通過環(huán)境公益訴訟、環(huán)境犯罪被告人自愿交納等途徑，昆明市“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金賬戶”共獲得600余萬元的修復(fù)基金,現(xiàn)已撥付近500萬元用于生態(tài)修復(fù)。云南法院通過開展環(huán)境公益訴訟，監(jiān)督“專項(xiàng)資金”管理人使用公益訴訟賠償款修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，取得了良好的法律效果、社會(huì)效果和生態(tài)效果。

人民法治：這些年，云南法院在環(huán)境司法保護(hù)方面取得的成績(jī)是有目共睹的，可以稱為“云南經(jīng)驗(yàn)”，您認(rèn)為在全國范圍內(nèi)推廣“云南經(jīng)驗(yàn)”，還需要在哪些方面進(jìn)一步進(jìn)行機(jī)制探索？

張學(xué)群：隨著我國環(huán)境公益訴訟制度的不斷完善，全國人大授權(quán)13個(gè)省的檢察機(jī)關(guān)探索提起公益訴訟，中央出臺(tái)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，選擇部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。這些改革措施的出臺(tái)，必然會(huì)推動(dòng)我國環(huán)境公益訴訟的迅猛發(fā)展。因此，建立我國環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制就顯得更加必要和緊迫。下一步，需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索。

第一，在省級(jí)層面建立“環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金賬戶”。最高人民法院在第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會(huì)議上提出，在環(huán)境資源訴訟領(lǐng)域要探索建立跨行政區(qū)劃的集中管轄機(jī)制。最高人民法院在《人民法院“四五”改革綱要》中明確要將鐵路法院改造為跨行政區(qū)劃法院，主要審理跨行政區(qū)劃、環(huán)境資源保護(hù)等案件。由此可見，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，環(huán)境資源案件特別是環(huán)境公益訴訟案件實(shí)行跨行政區(qū)劃管轄是必然趨勢(shì)。因此，在省內(nèi)建立統(tǒng)一的、獨(dú)立的“環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金賬戶”，統(tǒng)一接收省級(jí)轄區(qū)內(nèi)人民法院審理環(huán)境公益訴訟案件判決的賠償金或環(huán)境修復(fù)費(fèi)，并由專項(xiàng)資金賬戶管理人用獲得的賠償金或環(huán)境修復(fù)費(fèi)修復(fù)受到污染破壞的生態(tài)環(huán)境，勢(shì)在必行。

第二，規(guī)范環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金的來源、管理、使用。保障環(huán)境公益訴訟及生態(tài)修復(fù)的順利開展，必須有“專項(xiàng)資金”的支持。其來源應(yīng)當(dāng)包括：1.省級(jí)人民政府的財(cái)政撥款。原告提起環(huán)境公益訴訟所支出的訴訟成本、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用等都應(yīng)當(dāng)由“專項(xiàng)資金”承擔(dān)。政府掌握和支配地方稅收、財(cái)政資源，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)公共利益的第一責(zé)任人，因此由省級(jí)人民政府每年向“專項(xiàng)資金賬戶”撥付一定資金，用于開展環(huán)境公益訴訟，正是取之于民用之于民，既有合理性也有必要性；2.環(huán)境公益訴訟中侵權(quán)人承擔(dān)的賠償款或修復(fù)費(fèi)。人民法院審理環(huán)境公益訴訟案件判決或者調(diào)解確定的侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償款或修復(fù)費(fèi)，通過侵權(quán)人自愿履行或者法院強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)入“專項(xiàng)資金賬戶”；3.捐贈(zèng)款。環(huán)境公益訴訟是一項(xiàng)公益事業(yè)，“專項(xiàng)資金賬戶”可以接受社會(huì)各界的捐贈(zèng)；4.資金存款利息；5.其他來源。建立“專項(xiàng)資金”管理人對(duì)專項(xiàng)資金的管理、使用制度。管理人根據(jù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的需要，可以向人民法院申請(qǐng)使用救濟(jì)專項(xiàng)資金，經(jīng)人民法院審核同意后，管理人可以采取招投標(biāo)、協(xié)議等市場(chǎng)運(yùn)作方式選定市場(chǎng)主體，使用救濟(jì)專項(xiàng)資金修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

第三，建設(shè)“替代性修復(fù)”和“異地補(bǔ)植”的環(huán)境公益訴訟林。環(huán)境公益訴訟與生態(tài)修復(fù)一般具有對(duì)應(yīng)性，通過環(huán)境公益訴訟獲得的賠償款或環(huán)境修復(fù)費(fèi)應(yīng)當(dāng)用于特定受損環(huán)境資源的修復(fù)，特定受損環(huán)境資源無法修復(fù)的，則應(yīng)該采取“替代性修復(fù)”的措施，將所獲得的賠償款用于治理、修復(fù)其他環(huán)境因素，或采取“異地補(bǔ)植”等方式，將所獲得的賠償款用于異地補(bǔ)植林木，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的根本目的，保持生態(tài)環(huán)境的總量平衡。因此，建議政府在水源保護(hù)地或生態(tài)環(huán)境較為脆弱的地方開辟“環(huán)境公益訴訟林”，作為環(huán)境“替代性修復(fù)”和“異地補(bǔ)植”的基地，同時(shí)，也是宣傳環(huán)境保護(hù)的教育警示基地。

第四，健全對(duì)環(huán)境公益訴訟原告的獎(jiǎng)勵(lì)措施。根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，體現(xiàn)的是“我為人人”精神，目的是為了維護(hù)社會(huì)環(huán)境、公共利益，訴訟所獲得的賠償款并不歸社會(huì)組織所有，相反社會(huì)組織為此還需支付訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、律師費(fèi)、差旅費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，如果這些費(fèi)用都由社會(huì)組織自己承擔(dān)，則不僅有失公平，還會(huì)因?yàn)樵V訟成本較大阻礙其提起環(huán)境公益訴訟。因此，社會(huì)組織因提起環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的上述訴訟費(fèi)用理應(yīng)由敗訴的侵權(quán)人承擔(dān)，如果社會(huì)組織敗訴，上述相關(guān)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”支付。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)由“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”給予勝訴社會(huì)組織一定比例的獎(jiǎng)金，用于獎(jiǎng)勵(lì)社會(huì)組織為維護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益所付出的努力，也以此激勵(lì)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性。

第五，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金的審計(jì)監(jiān)督。管理人對(duì)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金的使用，涉及社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)的監(jiān)督。因此，應(yīng)當(dāng)建立審計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金的審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)可以采取“一案一審”和年度審計(jì)的方式，對(duì)管理人使用專項(xiàng)資金的情況進(jìn)行審計(jì)，確保專項(xiàng)資金的使用符合相關(guān)規(guī)定。

第六，完善對(duì)濫用環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金的責(zé)任追究?！碍h(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”的性質(zhì)屬于公款性質(zhì)，專項(xiàng)資金的使用必須符合相關(guān)規(guī)定，管理人不得濫用權(quán)力，違規(guī)使用，更不得貪污、挪用，構(gòu)成犯罪的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。