推進城管執法法治化加強互聯網金融管控
——專訪全國政協委員、農工民主黨中央委員、陜西省人民檢察院副檢察長鞏富文

文/陳驚天 本刊記者/劉青

推進城管執法法治化加強互聯網金融管控
——專訪全國政協委員、農工民主黨中央委員、陜西省人民檢察院副檢察長鞏富文

文/陳驚天 本刊記者/劉青

在過去的一年中，城管執法和互聯網金融占據了公眾的視野，成為我國法治進程中的兩大“攔路虎”，早日將這兩大關系民生穩定的問題納入法治化軌道迫在眉睫。就如何做好這方面的工作，本刊執行總編陳驚天、記者劉青在兩會期間對全國政協委員、農工民主黨中央委員、陜西省人民檢察院副檢察長鞏富文進行了專訪。

人民法治：鞏檢察長，您好！今年兩會對于法治的關注依然有增無減，其中，您提出的應盡快將城管執法納入法治化軌道的建議深受各界稱贊，對于這個已經困擾我國法治治理多時的問題，您認為應當如何攻堅呢？

鞏富文：城市管理是我國城鎮化快速發展過程中的重大課題。當前，城管執法工作主要面臨執法依據不完善、職責不明確、執法不規范等問題，造成執法效果不理想，威信較低。為此，我建議，應盡快將城管執法納入法治化軌道。

第一，完善城管執法綜合立法。依據“職權法定”原則，行政機關必須由法律或法規明確授權后才能享有行政執法權。目前，城管執法在國家層面還沒有一部位階較高且專業性強的法律，城管執法的法律依據為《行政處罰法》第16條和《行政強制法》第17條，但這兩條法律也只是對城管執法部門的權力來源作了基本的規定，沒有法律對城管執法機構及其職責、執法人員的權利義務、執法的程序和方式等問題作出明確規定，造成城管執法工作無法可依，執法的合法性受到諸多質疑。為此，建議在國家層面盡快制定一部專門的城市管理綜合行政執法方面的法律，明確城管執法機構、工作職責、執法權限、執法程序等問題，為城管執法工作提供權威的法律依據。

第二，明確城管部門的職責權限。目前，由于沒有法律明確規定城管部門的職責，各地方政府在確定城管職責時又不盡科學合理，一些城管部門不僅行使城市建設、工商、公安、市容、環保等行政管理部門的職權，還承擔著管理道路街景容貌、建筑物容貌、園林綠地、城市環境衛生、廣告設置、市容秩序、市場貿易等管理職能，造成職責交叉、政出多門、多頭管理、相互扯皮等問題，常常陷入“主體不明、邊界不清”的困境，管理效能低下，群眾反映強烈。所以，建議科學厘清城管部門相對集中行政處罰權的內涵與外延，尤其是要明確與其他相關職能部門的職責權限，明確權力清單，減少分工重疊，推動城市管理向精細化、科學化發展。

第三，進一步規范城管執法。目前，由于沒有法律明確規定城管部門的執法程序和執法方式，而城管部門也更看重實體權力和管理效果，缺乏必要的程序意識，導致在執法過程中普遍存在服務意識不強、管理方式粗放、執法行為不規范、執法隨意性較大等問題，扣、拆、撕等簡單、粗暴的執法屢見不鮮，“重管制輕疏導”、“以罰代管”、“只罰不管”等問題較為常見，執法無序、執法不嚴、執法標準不統一的現象時常發生。而有的城管部門為了化解與管理對象的矛盾，出現了“下跪執法”、“鮮花執法”、“美女執法”、“眼神執法”等無奈執法現象。這些執法方式簡單、隨意，降低了城管部門的執法權威。因而，建議確立“以人為本”的人性化執法理念，健全城管執法標準，細化執法程序，規范辦案流程，強化內部監督，建立一系列程序性制度，如執法全程記錄制度、行政處罰分級管理和備案制度、調查取證制度、聽證制度、審查決定制定、行政處罰錯案追究制度，全面落實行政執法責任制，保證和促進城管執法工作的規范化運行。

人民法治：除了關注城管執法這個“線下”問題，您還緊跟時代潮流，關注互聯網金融這個“線上”問題。隨著“互聯網+”時代的來臨，人們愈發離不開互聯網金融，您認為，目前我國互聯網金融存在哪些隱患和問題？

鞏富文：互聯網金融是指傳統金融機構與互聯網企業利用互聯網技術和信息通信技術實現資金融通、支付、投資和信息中介服務的新型金融業務模式。

當前，互聯網金融在我國異軍突起，特別是因其具有資源開放化、成本集約化、選擇市場化、營銷網絡化、模式多樣化、用戶行為價值化等特點，傳統銀行、證券券商、期貨公司也都爭先涉足互聯網，積極進行網絡金融產品的創新與服務，促使互聯網金融發展勢頭一時如日中天。據統計，截至2015年底，P2P平臺總數已達到3858家，交易規模接近1.4萬億元；第三方互聯網支付占全部線上支付比例超過87%，遠高于銀行直接在線支付規模，其中支付寶擁有注冊用戶超過8億，日均交易額超過45億元，交易峰值日均達到200億元；即便是發展時間較短、規模較小的股權眾籌，更是首次突破了百億大關；余額寶凈值一度突破7000億元規模。應當說，如火如荼的互聯網金融促使市場參與者更加趨向大眾化，減少了交易成本，提高了金融普惠性，產生了異常好的社會效益。

當然，伴隨著互聯網金融的火暴，同時也暴露出了許多問題：攜程網客戶信用卡賬戶信息泄露，第三方支付洗錢，水果營行眾籌神話破滅，金賽銀基金互聯網理財人去樓空，“e租寶”非法集資案曝光。更另人擔憂的是，P2P問題平臺就達到1263家，占到全部平臺的近1/3，甚至有控制人利用平臺進行集資詐騙、非法吸收公眾存款犯罪活動。加之法律法規不完善、管控滯后甚至空白、行業規范和自律缺乏、金融與網絡系統本身的高風險性以及風險在互聯網傳播的放大效應等因素，也都在考驗著互聯網金融。正如習近平總書記今年1月18日在中央黨校舉辦的省部級主要領導干部學習貫徹十八屆五中全會精神專題研討班開班式上發表的重要講話中所指出的那樣：“股市調控、互聯網金融管控等都是高風險、高技能的，如果判斷失誤、選擇不慎、管控不力，就會發生問題甚至大問題，嚴重的會影響社會穩定。一段時間以來，在股票市場、互聯網金融等方面連續發生的重大事件，一再給我們敲響了警鐘。”因此，加強互聯網金融管控已經刻不容緩。

人民法治：互聯網金融的發展正如一把雙刃劍，既能產生重大的社會效益，同時，又會帶來許多無法忽視的負面效應。為了能揚長避短，您認為，我們應當采取什么樣的措施來加強對互聯網金融的管控？

鞏富文：加強對互聯網金融的管控，我認為，要從以下幾方面做起：第一，完善管控體制。目前我國的分業管控體制往往是一個行業由一個部門專門管控，但互聯網金融基于開放的平臺和快速的業務創新，混業經營、跨地經營甚至是跨境經營已成為常態，如按現有管控體制，可能會面臨一系列挑戰，難以適應其一體化的發展趨勢，必須盡快建立一個機制靈活、反應快捷的管控體制，可考慮在中央層面整合各部門管控職能，由央行或銀監會統一對互聯網金融進行管控，這樣便于提高管控水平和效率、降低成本。

第二，改進管控方法。互聯網金融風險本質上還是信用風險，因此，應明確互聯網金融進入門檻的標準，提高市場準入的透明度。同時，應實行分類管控，尤其是對于缺乏大數據支持的P2P平臺，重點防止出現非法集資、流動性不足、違規經營等隱患，允許平臺接入央行征信系統，降低信用風險。待條件成熟時，可考慮建立信息共享平臺，實行數據分類管理，共享公共數據，有償使用商業數據，嚴格保護個人信息。

第三，優化管控模式。考慮到互聯網金融發展的特點，現階段管控層應給予其一定的寬容，堅持適度管控原則，積極回應互聯網金融企業的訴求。對于市場自己能解決的就交給市場。鼓勵成立自律性的行業協會，發揮其業務指導和管理作用，以行業公約、行業規章約束企業失范行為，充當好與管控部門的溝通中介和緩沖角色，從時間、空間和技術層面彌補管控方面的不足。一定條件下管控層甚至可以將部分權限授權給行業協會行使，形成權責明確、優勢互補、信息共享的管理模式。

第四，加強安全防范。首先要確保國家金融體系安全。我國互聯網金融的軟硬件系統大多來自國外，加之網絡系統所具有的開放式特點，極易遭受病毒和黑客的攻擊，使得金融交易具有較大的技術風險，甚至在一定程度上會威脅到國家金融體系的安全。為此，應建立與國際計算機網絡安全標準接軌的互聯網金融技術標準，加大自主知識產權軟硬件的技術研發力度，提升防火墻和數據加密等關鍵技術水平，維護金融體系的安全。其次，要加強個人隱私保護。數據是互聯網金融的核心資源和價值所在，但目前在涉及個人信息的收集、交易、存儲等環節，都存在泄露和濫用的風險。如何在大數據應用與個人信息保護之間尋求一個平衡點？有必要由立法、管控及企業組成三位一體的防護網。立法要明確、嚴厲，且具有可操作性；管控既要嚴格、有效，又要及時、公開；企業要形成尊重隱私、保護個人信息的自覺，采取完善的管理和技術手段，在條件允許的情況下鼓勵企業設立隱私保護救濟基金。