淺議預(yù)算單位政府采購內(nèi)控建設(shè)

葉敏++劉麗花

[摘要]政府采購是指國家各級(jí)政府為從事日常的政務(wù)活動(dòng)或?yàn)榱藵M足公共服務(wù)的目的，利用國家財(cái)政性資金和政府借款購買貨物、工程和服務(wù)的行為。它不僅指具體的采購過程，而是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對(duì)公共采購管理的制度。文章以政府采購內(nèi)部控制制度建設(shè)為主線，在分析目前政府采購執(zhí)行中存在問題的基礎(chǔ)上，提出了從職責(zé)明確、預(yù)算編制、采購申報(bào)、采購執(zhí)行、資金支付和履約驗(yàn)收等關(guān)鍵控制點(diǎn)入手，逐漸建立并完善單位政府采購內(nèi)部控制制度，將內(nèi)部控制融入具體的政府采購活動(dòng)中，從而使單位能夠以規(guī)范的政府采購行為達(dá)到政府采購的目的。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算單位；政府采購；內(nèi)控建設(shè)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.23.044

政府采購法是國家為規(guī)范政府采購活動(dòng)，確保采購活動(dòng)能夠在“公開、公平、公正、誠信”原則下實(shí)施的國家級(jí)制度。它不僅包括對(duì)各種采購方式的界定和規(guī)范，也包括對(duì)整個(gè)采購過程核算、審核、分析及報(bào)告的程序與步驟。由于政府采購涉及的范圍廣、資金大，特別是2014年，財(cái)政部對(duì)“財(cái)政資金”的概念做了重新的定義后，2015年1月，《政府采購法實(shí)施條例》的出臺(tái)，政府采購的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，涉及面也更廣。因此，及時(shí)梳理預(yù)算單位政府采購執(zhí)行過程中的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和部門職責(zé)，建立完善的政府采購內(nèi)部控制制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決政府采購執(zhí)行過程中的問題已迫在眉睫。

1目前政府采購執(zhí)行中存在的問題

我國自2003年頒布實(shí)施政府采購法以來，由于認(rèn)識(shí)不夠充分，對(duì)操作流程也不熟悉，在執(zhí)行政府采購過程中，普遍存在著采購預(yù)算執(zhí)行效率低、偏差大、采購成本沒有得到有效控制、采購質(zhì)量也無法得到保證等問題。究其原因，還是執(zhí)行單位普遍存在因政府采購內(nèi)部控制制度尚未建立或不夠完善，相關(guān)職能部門職責(zé)不夠明確，政府采購工作流程不清晰導(dǎo)致的政府采購預(yù)算不全面、不細(xì)化，或計(jì)劃與預(yù)算脫節(jié)、執(zhí)行與預(yù)算有偏差、采購監(jiān)督不到位等情況，因而，難以有效規(guī)范政府采購活動(dòng)。存在問題具體分析如下：

（1）由于內(nèi)控制度缺乏操作性，內(nèi)控制度無法起到相應(yīng)的作用，同時(shí)還可能對(duì)采購活動(dòng)的實(shí)施產(chǎn)生阻礙，導(dǎo)致采購活動(dòng)無法順暢執(zhí)行或存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

（2）由于沒有將政府采購內(nèi)控制度細(xì)化到具體的部門和責(zé)任人，在采購執(zhí)行過程中，由于責(zé)任難以劃分多會(huì)出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。

（3）由于政府采購內(nèi)控制度的不健全，可能導(dǎo)致對(duì)政府采購政策性的理解不到位，采購活動(dòng)計(jì)劃性不強(qiáng)、行為不規(guī)范，未經(jīng)政府采購管理部門審批的臨時(shí)采購、化整為零等規(guī)避政府采購行為現(xiàn)象大量存在，給政府采購執(zhí)行帶來風(fēng)險(xiǎn)，難以發(fā)揮政府采購的規(guī)模效益。

（4）政府采購預(yù)算編制過粗，或與實(shí)際脫離，缺乏可操作性，導(dǎo)致政府采購預(yù)算執(zhí)行困難。

（5）政府采購預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)謹(jǐn)，采購帶有主觀隨意性，執(zhí)行偏差較大。

2以建立健全政府采購內(nèi)控為切入口，加強(qiáng)對(duì)各關(guān)鍵點(diǎn)的控制，規(guī)范政府采購行為綜合運(yùn)用內(nèi)部控制方法，實(shí)施相應(yīng)組織規(guī)劃控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制、文件記錄控制、全面預(yù)算控制、實(shí)物保全控制、風(fēng)險(xiǎn)防范控制、內(nèi)部報(bào)告控制、內(nèi)部審計(jì)控制，可使政府采購活動(dòng)得到進(jìn)一步完善。

2.1建立職責(zé)明晰的組織機(jī)構(gòu)及崗位職責(zé)

職責(zé)明晰的內(nèi)部控制制度，可以明確采購執(zhí)行過程中，各部門的工作內(nèi)容及職責(zé)，利于工作的開展，并能有效提高工作效率。為了保證政府采購工作的有效開展，內(nèi)部控制制度應(yīng)首先明確各部門的職責(zé)分工，建立采管分離、用購分離，管理與操作相分離的，各有關(guān)部門緊密配合的管理和運(yùn)作模式，嚴(yán)格職責(zé)劃分和不相容崗位的分離：采購、付款、驗(yàn)收三權(quán)分離；招標(biāo)人、使用人與定標(biāo)人相互分離；采購、合同簽訂、驗(yàn)收人相互分離。

業(yè)務(wù)部門作為政府采購的起點(diǎn)，應(yīng)該本著超前謀劃的思想，根據(jù)單位和部門的發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際業(yè)務(wù)需要，提出采購需求，同時(shí)提供擬采購物資的詳細(xì)配置標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指標(biāo)、服務(wù)要求和需求時(shí)間等基礎(chǔ)資料，參與采購計(jì)劃的執(zhí)行及驗(yàn)收，并對(duì)該采購事項(xiàng)的真實(shí)性、合規(guī)性和價(jià)款的公允性負(fù)責(zé)。

作為政府采購的主要管理部門，資產(chǎn)管理部門除了負(fù)責(zé)對(duì)各業(yè)務(wù)部門提出的采購需求進(jìn)行匯總，根據(jù)各部門現(xiàn)有資產(chǎn)存量狀況、使用效率、配置情況，對(duì)擬采購資產(chǎn)的配置、數(shù)量等相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估、審核，出具采購意見，還要主持整個(gè)采購計(jì)劃的執(zhí)行、政府采購預(yù)算的編報(bào)、管理、編制并上報(bào)政府采購執(zhí)行進(jìn)度報(bào)表，進(jìn)口采購申報(bào)，參與驗(yàn)收、并將所有記錄整理歸檔。

作為政府采購的主要執(zhí)行部門，采購供應(yīng)部門負(fù)責(zé)根據(jù)資產(chǎn)管理部門出具的采購意見，對(duì)擬采購物資的市場(chǎng)供應(yīng)情況，以及市場(chǎng)行情進(jìn)行調(diào)研，對(duì)于需要進(jìn)口或需要執(zhí)行特殊采購方式的物資應(yīng)做出特別說明并附相關(guān)依據(jù)，執(zhí)行采購并參與驗(yàn)收。

作為經(jīng)費(fèi)和預(yù)算的管理部門，財(cái)務(wù)預(yù)算部門負(fù)責(zé)編制初步項(xiàng)目預(yù)算，并嚴(yán)格按照政府細(xì)化采購預(yù)算的要求，上報(bào)政府采購預(yù)算。對(duì)政府采購資金的來源、付款條件、方式負(fù)責(zé)，政府采購執(zhí)行過程中，財(cái)務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)格按照合同列明條款辦理付款，并在合同登記表上進(jìn)行登記。同時(shí)，定期向合同執(zhí)行部門反饋預(yù)算、合同執(zhí)行情況和金額等負(fù)有審查責(zé)任。

審計(jì)部門對(duì)整個(gè)政府采購行為的程序的合法性、簽訂合同的有效性和合法性以及內(nèi)控的有效性負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。

2.2加強(qiáng)各關(guān)鍵點(diǎn)的授權(quán)管理，規(guī)范政府采購流程

政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)，必須針對(duì)政府采購業(yè)務(wù)政策性強(qiáng)、工作量大、環(huán)節(jié)較多、涉及金額較大、容易產(chǎn)生管理漏洞等特點(diǎn)，在內(nèi)部控制制度中明確對(duì)各關(guān)鍵點(diǎn)的控制，將內(nèi)部控制工作落實(shí)到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)出規(guī)范整個(gè)業(yè)務(wù)流程和每個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)的規(guī)定、方法、措施，并規(guī)范內(nèi)控的執(zhí)行，嚴(yán)格監(jiān)督，認(rèn)真考核，使采購業(yè)務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化。

2.2.1加強(qiáng)和提高政府采購預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性

科學(xué)編制政府采購預(yù)算，是有效實(shí)施政府采購的前提和基礎(chǔ)。政府采購預(yù)算須由財(cái)務(wù)預(yù)算部門、資產(chǎn)管理部門、采購供應(yīng)部門和業(yè)務(wù)部門共同參與編制，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理，資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理的雙向結(jié)合。同時(shí)也使物資需求的業(yè)務(wù)部門從預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)即參與到所需物資的采購過程，以保證“所購即所需”，使資金的使用能夠最大限度地達(dá)到預(yù)期效果。

各業(yè)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)管理部門的初審意見，以及采購供應(yīng)部門的市場(chǎng)調(diào)研情況，結(jié)合單位項(xiàng)目庫規(guī)劃，按照需求的緊迫程度，提出項(xiàng)目庫調(diào)整建議及采購預(yù)算。政府采購預(yù)算經(jīng)單位年度預(yù)算會(huì)審核通過后，即可由財(cái)務(wù)預(yù)算部門匯總并上報(bào)部門預(yù)算及政府采購預(yù)算，申請(qǐng)資金安排。同時(shí)，由資產(chǎn)管理部門對(duì)確定需要報(bào)批的項(xiàng)目以及需要進(jìn)口的物資及時(shí)組織報(bào)批，給采購的實(shí)施留有足夠的時(shí)間。

預(yù)算的編報(bào)應(yīng)特別注意切合實(shí)際，不能為了爭取資金而盲目擴(kuò)大預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行壓力不斷加大的情況下，造成不必要的資金積壓，或因趕進(jìn)度而 “不得不”違規(guī)采購的情況發(fā)生，給預(yù)算執(zhí)行帶來困難和風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.2嚴(yán)格按照政府采購預(yù)算及流程執(zhí)行采購計(jì)劃

政府采購預(yù)算一旦下達(dá)，資產(chǎn)管理部門應(yīng)根據(jù)批復(fù)及時(shí)向采購供應(yīng)部門下達(dá)采購計(jì)劃，并協(xié)同采購供應(yīng)部門編制實(shí)施計(jì)劃和控制依據(jù)，并按照政府采購相關(guān)政策法規(guī)、制度執(zhí)行采購。資產(chǎn)管理部門及時(shí)跟蹤政府采購預(yù)算執(zhí)行情況。物資到達(dá)后，由業(yè)務(wù)部門、采購供應(yīng)部門和資產(chǎn)管理部門共同參與驗(yàn)收，資產(chǎn)必須落實(shí)到具體使用、保管人，資產(chǎn)管理部門和財(cái)務(wù)部門分別作卡片和入賬管理。

2.2.3加強(qiáng)政府采購合同的管理

作為執(zhí)行政府采購的重要依據(jù)，必須重視和規(guī)范政府采購合同的管理。建立合同簽訂之前的律師把關(guān)制和聯(lián)合審簽制，使用通用合同模板，既提高了合同編制和審核的效率，也減少了因合同條款失誤造成不必要的損失。

2.2.4建立指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，完善預(yù)警機(jī)制

建立政府采購評(píng)價(jià)制度和評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)政府采購經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、政治效益的全面提高。主要從采購是否必要，總額是否適度；采購方式是否適當(dāng)，成本和效益之間的投入產(chǎn)出之比是否實(shí)現(xiàn)最大化等幾方面對(duì)政府采購的效益評(píng)價(jià)。采購必須嚴(yán)格控制采購標(biāo)準(zhǔn)，配備能滿足適當(dāng)?shù)奈镔Y、服務(wù)等，避免浪費(fèi)；注重政府采購的成本分析，既重視其顯性成本，又不忽視隱性成本。

2.3加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督體系建設(shè)，實(shí)施有效監(jiān)督

有效的內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制是建立公開、公平、公正的政府采購制度的重要保證。由財(cái)務(wù)、審計(jì)監(jiān)察、紀(jì)檢等部門共同參與成立的政府采購監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)全程參與項(xiàng)目的立項(xiàng)、政府采購預(yù)算和計(jì)劃的編制、信息的公告情況、招標(biāo)評(píng)標(biāo)情況、合同簽訂、貨物驗(yàn)收、款項(xiàng)支付等各個(gè)重要環(huán)節(jié)。對(duì)采購活動(dòng)是否有預(yù)算、是否按計(jì)劃實(shí)施、實(shí)施是否有記錄、有驗(yàn)收，采購范圍、采購方式、采購程序以及款項(xiàng)支付是否符合相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審核、監(jiān)督檢查。由資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、審計(jì)通過對(duì)政府采購預(yù)算的編制、采購申報(bào)、采購執(zhí)行、履約驗(yàn)收和資金支付等活動(dòng)進(jìn)行控制，將內(nèi)部控制融入具體的采購活動(dòng)。

2.4應(yīng)完善政府采購的內(nèi)部審計(jì)

內(nèi)部審計(jì)通過檢查內(nèi)部政府采購活動(dòng)中，相關(guān)政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)是否得到有效執(zhí)行，資源是否得到合理利用以及采購目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，來完善單位政府采購內(nèi)部控制，并對(duì)整個(gè)政府采購活動(dòng)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)。對(duì)內(nèi)部審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，政府采購相關(guān)部門應(yīng)該認(rèn)真加以分析，找出原因，并作出相應(yīng)處理，杜絕類似問題的再次出現(xiàn)。

2.5加強(qiáng)對(duì)政府采購的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范

依據(jù)政府采購法，通過內(nèi)部控制制度，規(guī)范各種采購方式下的采購程序，注重信息的來源、反饋以及各部門之間的溝通，提高政府采購的透明度；資產(chǎn)管理部門和財(cái)務(wù)預(yù)算部門應(yīng)及時(shí)掌握和反映政府采購物資的實(shí)物運(yùn)動(dòng)和價(jià)值運(yùn)動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并針對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題采取必要的控制措施，以提高采購效率；建立風(fēng)險(xiǎn)分析程序，完善政府采購風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)。

2.6對(duì)政府采購內(nèi)控制度執(zhí)行情況采取必要的績效考核

為了充分調(diào)動(dòng)各項(xiàng)目參與部門及人員的工作積極性，建立有效的政府采購內(nèi)控執(zhí)行考評(píng)機(jī)制，把政府采購內(nèi)控執(zhí)行納入對(duì)部門及員工的績效考評(píng)，以此督促各項(xiàng)目參與部門及人員提高認(rèn)識(shí)，努力按計(jì)劃完成工作任務(wù)，保障項(xiàng)目預(yù)算的最終執(zhí)行。

通過建立健全合理的內(nèi)部控制制度，我們能夠正確引導(dǎo)、規(guī)范采購人員的行為，優(yōu)化操作流程，使政府采購得到規(guī)范化、程序化、法制化的保證。同時(shí)，內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施，可以實(shí)現(xiàn)采購成本最優(yōu)化、采購過程透明化、采購結(jié)果合理化，是確保政府采購預(yù)算的執(zhí)行，促進(jìn)政府采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的根本保證。

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