以綠色發展新理念引領河南城鎮化發展

◎李永超

?

以綠色發展新理念引領河南城鎮化發展

◎李永超

走出一條綠色城鎮化的道路，是當前協調推進城鎮化的主要課題之一。綠色城鎮化是新型城鎮化的應有之義。

十八屆五中全會提出， 要堅持綠色發展，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢獻。這表明綠色發展已經成為新時期國家發展的戰略目標與方向，是生態文明建設的實施途徑。綠色的生產方式、生活方式、消費模式和價值觀體系將成為經濟社會發展的重要內容，綠色發展也將同創新、協調、開放和共享發展一起成為推動國家發展轉型的重要驅動力。

堅持綠色發展，是城鎮化推動資源節約和環境友好的重要途徑

城鎮化從本質上講也是一個提高經濟效率、減少資源消耗和污染排放的過程。我國城鎮化建設面臨的一個最大瓶頸是資源和環境制約，一些城市發展超出了資源環境承載能力，人口、土地、資源、環境的矛盾日益突出。新型城鎮化之所以新，就在于它有別于過去的城鎮化發展模式，其中最重要的，就是摒棄污染重、破壞性強的粗放發展方式，向高品質、生態環保和可持續發展方向轉型。因此，讓生態文明理念引領新型城鎮化建設，已逐漸成為一種社會共識。今天，我們要把綠色發展理念融入城鎮化全過程，堅持“在發展中保護，在保護中發展”，二者不可偏廢。新型城鎮化不僅要算經濟賬，更要好好算一算生態總賬。為此，我們要積極推進城鎮化國土利用向開發與保護并重轉變，切實處理好發展與保護、當下與長遠之間的辯證關系，盡早將生態用地保護問題提上議事日程，確保新型城鎮化“不帶病”、“不壞事”、“不折騰”，具備可持續發展空間，斷不可為了眼前利益而做出危及生態、禍及子孫的事情。世界城鎮化規律表明，城鎮化過程存在著生態效應。當一個國家經濟發展水平較低的時候，環境污染的程度較輕，但是隨著人均收入的增加，環境污染由低趨高，環境惡化程度隨經濟的增長而加劇；當經濟發展達到一定水平后，到達某個臨界點或稱“拐點”以后，隨著人均收入的進一步增加，環境污染又由高趨低，其環境污染的程度逐漸減緩，環境質量逐漸得到改善。堅持綠色發展，能夠提高能源、原材料使用效率，有利于生態環境保護，把美麗中國真正鋪到大地上。當前我國總體上正處在城鎮化發展中期階段，客觀上已進入污染排放應當下降的時期。我們要下更大的決心堅持綠色發展，加強節能減排工作，加大生態環境保護力度，建設生態城市、田園城市、海綿城市，推進“兩型社會”健康發展。在實施新型城鎮化的發展戰略上，深化綠色發展理念，在不以犧牲生態的前提下，立足城鄉一體、綠色一體、發展一體、和諧一體，推動新型城鎮化持續向綠色跨越。在全球資源日益短缺和生態環境問題日益突出的背景下，河南的城鎮化建設，一方面要注重保護和修復自然環境，另一方面還需不斷以創新思維尋求社會經濟綠色發展之路，走河南特色的新型城鎮化發展道路。

當前城鎮化中的生態環境問題主要有以下幾點：一是生態系統質量下降。很多農村地區已經出現了過度開發的現象，幾乎所有土地都被開墾利用起來，或墾作農田，或修建道路，或建設房屋，到處留下人類活動印記，原生生態系統所剩無幾，“生態足跡”很高。有些土地墾而不養，表土裸露，地力下降。二是工農業生產污染蔓延。大量鄉鎮工業在農村地區產生了持續的污染排放，這種企業的數量在不斷增加。隨著城市消費需求提高，大量污染排放量高的畜禽養殖業在城市周邊發展起來，一頭豬的排放量抵得上七個人的排放量。城市灰霾污染影響范圍擴大。農業生產中還存在大量掠奪式的采石開礦、挖河取沙、毀田取土、荒坡墾殖、圍湖造田、毀林開荒等行為，很多生態系統功能被嚴重損害。三是鄉鎮居民健康受到環境污染的損害。過去人們認為農村就等于環境好，但現在很多地方這種天堂般的景象已不復存在，很多農村地區已幾乎找不到未被污染的河流。鄉鎮地區的落后產業導致了鉻、汞、鎘、鉛超標等健康后果，“癌癥村”也不斷爆出。四是城鎮衛生狀況和農村人居環境質量下降。大量人口集聚在鎮上，缺乏必要的污水處理廠和垃圾清運系統，導致污水橫流，塵土飛揚。“污水亂潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、柴草亂垛、畜禽亂跑”是我國農村比較普遍的景象。大部分農村地區的人居環境不能令人滿意。“露天廁、泥水街、壓水井、雞鴨院”，衛生條件差，有很多不良生活習慣。五是城市邊緣地帶環境臟亂。很多城市在城鄉結合地帶的環境管理十分粗放，幾乎缺位。隨著大量原生生態系統被開發成房地產，環境自凈能力不斷下降。周邊地區揚塵增多，增加了城市中心區顆粒物污染的強度。六是城鄉之間的環境利害沖突加劇。垃圾填埋或焚燒選址、化工項目環評等各種環境社會性事件增多，各種污染事故幾乎每天都有發生，“黑三角”、“錳三角”等集中性區域資源破壞和環境污染觸目驚心。這些事故事件與群眾健康關系密切，公眾關注度強，賠償成本和維穩成本高，都表明我國進入環境事故或事件高發期，與環境問題相關的潛在社會風險明顯加大。

堅持資源節約和環境友好推進新型城鎮化建設

伴隨經濟和城鎮化的快速發展，我國面臨的資源、環境約束矛盾越來越突出，資源、環境承載力已經呈現出相對飽和的態勢。目前，全國的城鎮化率僅為 52.6% ，按照有關分析，其中包含著“半城鎮化”的因素，去除這個因素，我國真實的城鎮化率只有35% 左右。截至2015年底，河南省常住人口城鎮化率達到46.6%，低于全國平均水平。堅持資源節約和環境友好地推進城鎮化建設，是河南的必然選擇。如何在資源、環境約束日益突出條件下加速推進真實城鎮化建設是我們必須認真解決的問題。

合理布局大中小城市。大中小城市和小城鎮協調發展是我國城鎮化基本方略。大城市有節約土地、勞動生產率高的優勢，小城市有農村人口轉移成本低、宜居條件好的優勢。國際上，大多數國家是走以城市群為主體發展道路的，在積極發展大型城市的同時十分重視中小城市的發展。德國的大都市圈雖然聚集了 70% 的人口，但其產業政策的重點卻是以中小城市和小城鎮為主的。在我國，有相當數量的城市尤其是一些省會城市，脫離實際追求發展特大型和大型城市，導致要素資源畸形流動，資源錯配，成本價格畸形；中小城市和小城鎮卻因人力、資金、技術要素資源流入不多而發展后勁不足，即使有較好的資源稟賦和發展潛力也難以得到較快發展。因此，河南必須按要求，“推動大中小城市和小城鎮協調發展”，因地制宜、尊重規律，通過制度和政策導入要素資源。

堅持科學、統籌規劃。城鎮化建設是一個長期的過程，新型城鎮化發展一定要堅持戰略謀劃、藍圖引領、統籌長遠、分步實施，切不能急功近利，更不能盲目、無序亂為。規劃涉及戰略和統籌、高屋建瓴，起點要高，立足長遠，形成廣泛共識和公眾認同。日本、歐洲、新加坡等國家城鎮化發展的實踐都證明了好的規劃能給城鎮發展帶來巨大效益。要加強對城鎮土地開發與空間布局、基礎設施網絡構建等進行長遠規劃，并將其與階段性規劃相結合，避免隨意性、碎片化，在建設上要堅持量力而行，分步推進，循序漸進，確保城鎮化在科學有序的軌道上運行。

統籌制定科學的城鎮化發展規劃，一個重要的問題是要改革現行城鎮發展規劃編制體系和方法。傳統的城市發展規劃主要由城鄉建設主管部門編制。“城市規劃”的定義是：根據城市的歷史和自然條件來確定城市的發展和規模、城市各個部分的組成，選擇這些組成部分的用地，加以全面的組織和合理安排，為生產、生活創造一個良好的環境。從中可以看出，城鄉主管部門編制的城市發展規劃主要是城鎮建設規劃，側重于城市功能建設和土地配置，盡管也考慮與產業布局的銜接，但總體上與經濟發展、產業布局以及人力資源開發等社會發展規劃銜接不足，與經濟和社會發展規劃存在“兩張皮”的情況。因此，改革現行的規劃編制體系和規劃編制理念、方法勢在必行。

堅持資源節約、集約。 節約資源是實現城市經濟可持續發展的基礎，必須轉變資源利用方式，在提高資源利用效率和效益上狠下功夫，十分重視節水、節地、節材、節能型社會建設。一要重點推進建筑節能。據統計，全國建筑耗能一般占社會總耗能的 30% ，再加上建筑材料生產過程中的能源消耗，建筑能耗在社會總耗能中占比高達47%～49% ，是發達國家的 3 倍。要切實實施建筑節能與綠色建筑推廣、限制、禁止使用技術目錄，推廣綠色節能技術，嚴格執行建筑節能強制性標準。二要促進土地節約集約利用。我國許多城市建設都存在著低效率配置土地的情況，城市建設和縣城改造“另起爐灶”搞新建，單位土地人口密度低的現象較為普遍。我國人口多、可利用土地資源緊缺，必須在集約節約使用土地、提高土地利用效率上狠下功夫。需要研究確定合理的城鎮建設用地標準，強化人均建設用地指標控制，把單位土地產出率、單位土地經濟社會效益、新增建設用地消耗等指標作為考核的重要內容，形成節約集約用地的激勵和約束機制。三要重視發展循環經濟。按照減量化、再利用、資源化原則，注重從源頭上減少進入生產和消費過程的物質量，重視商品完成使用功能后重新變成再生物資的回收和再生產，加快形成覆蓋全社會的資源循環利用體系。

提升城鎮綜合承載能力。城鎮公用設施和基礎設施，是人口城鎮化的承載力和可持續能力的重要體現。真正的城鎮化必須有人氣支撐和與之相適應的基礎設施和公用設施承載能力。要探索創新城鎮建設投融資方式，按照政府引導、市場運作、企業經營的原則，在加大政府投入的同時，吸引社會資金、民間資本進入城鎮基礎設施建設領域，解決城鎮化建設資金短缺的矛盾。要研究將單純的房地產開發與市政基礎設施建設和公共服務建設有效結合的路徑，形成公共基礎設施建設、發展服務業、房地產開發聯動和整體開發建設。兩型發展的城鎮化，需要在城市提質改造和擴容上下功夫，少搞新城開發，突出抓好城市公用設施、基礎設施建設和城鎮舊區、棚戶區改造，在提高質量、整合功能區和現代化上下力氣。通過市場運作，引導民間資本進入城際交通、地鐵等公共交通、城市信息基礎設施、燃氣普及、城市防洪、建成區排水管道建設、污水集中處理以及生活垃圾處理等方面的建設。

保護環境，建設優美城市（鎮）。 有效保護環境和生態建設是新型城鎮化建設的內在要求。重視有效保護環境和生態建設，一是要科學規劃、建設、保護城鎮生態功能區，建設綠色生態園林城鎮，形成綠色保障，提升和創造生態文化氣息，形成宜居環境。二是要提升城鎮污水處理、垃圾無害化處理設施的處理能力和水平，嚴格控制垃圾處理對地下水、土地、環境形成第二次污染。要按照“兩型”要求構建項目準入機制，嚴把企業準入關，嚴格控制高污染、高消耗、高排放項目建設。三是注重打造城市個性。根據城市發展的人文歷史和資源稟賦，保留和利用不同的歷史文化積淀、民族風情特色，打造各具文化魅力和特質的個性化城市，改變大拆大建的粗放式城市擴張方式和照抄照搬雷同化的城市規劃、設計，延續城市歷史文脈，保留城市歷史記憶，彰顯城鎮文化風貌。

基金項目：河南省政府決策研究招標課題2015B212
（作者單位：河南省南陽市委黨校/南陽行政學院）
book=19,ebook=21