論檔案行政權力清單的編制

劉東斌

摘 要：編制檔案行政權力清單主要有梳理檔案行政職權、檔案行政職權清理、規范檔案行政權力運行流程三個環節。其后續工作主要是檔案行政權力清單的公布、動態調整和及時完善。應當注意的問題主要是做好準備與教育工作、正確把握行政法學有關概念、科學分類正確區分是否列入清單。

關鍵詞：依法行政；權力清單；編制

推行權力清單制度是近兩年來依法行政的一項重要工作。當前，各級檔案行政管理部門都在積極推進檔案行政權力清單制度。本文就編制檔案行政權力清單有關問題等談些看法，以期對檔案行政權力清單制度建設有所裨益。

1 編制檔案行政權力清單的主要環節

編制檔案行政權力清單主要有以下三個環節：

1.1 梳理檔案行政職權

檔案行政職權清單的制作，首先要摸清檔案行政權力的“家底”，對現有的檔案行政權力進行梳理。梳理檔案行政職權，必須對規定檔案行政主體檔案行政權力的所有法律、法規、規章、其他規范性文件以及機構主要職責、內設機構和人員編制規定等通盤把握，對現行履職狀況進行全面分析，將所有規定的檔案行政權力選取出來，確定檔案行政權力名稱，并根據行使檔案行政權力時檔案行政主體所做出的具體檔案行政行為進行分類，逐條逐項進行登記，除檔案行政權力的依據、名稱、主體、分類外，一般還包括檔案行政相對人、行政程序、行政裁量等事項。

1.1.1 梳理主要檔案行政職權。按照2015年3月24日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的要求，開展清理的行政職權事項是指由法定行政機關或組織實施的，對公民、法人和其他組織的權利義務產生直接影響的具體行政行為。這些具體的檔案行政行為，一般是指直接面對檔案行政相對人實施的行政職權，而不包括檔案行政管理部門內部管理職權（包括部門自身管理、行政管理部門之間和層級之間的管理）。

1.1.2 梳理行政職權的依據。“職權法定原則是依法行政的基本原則之一，它是行政機關及其公務員在依法行政中必須首先遵循的原則。”[1]因此，職權法定原則是編制檔案行政職權清單的首要原則，也是檔案行政主體行使檔案行政職權時必須遵守的基本原則。所謂職權法定，是指檔案行政主體的檔案行政職權必須有法律的明確授權，不能自行設定。一般檔案行政管理部門行政職權的依據主要包括三個方面：（1）有關的法律、法規、規章。（2）黨中央、國務院和省委、省政府有關的規范性文件。（3）檔案行政管理部門“三定”方案的規定。因為，檔案行政管理部門“三定”方案規定中的主要職責均是經過審核確定的法定職責。其余的一律不能作為梳理檔案行政管理部門職責的依據。如，上級業務部門規范性文件和領導講話，以及上級交辦的臨時性事項、階段性任務，均不能作為檔案行政管理部門職責的依據。

1.1.3 具體責任事項。按照權責匹配、權責對應的要求，對于每一項具體的檔案行政權力都應明確具體責任。責任事項是行使檔案行政職權應當履行的義務，責任事項與每一項檔案行政職權是對應關系。所以在編制清單時需要重點把握好具體責任事項的環節劃分：一是法律法規明確規定檔案行政職權行使程序的檔案行政職權，按照法定程序劃分為若干環節。二是法律法規沒有明確規定程序的檔案行政職權事項，可參照類似行政職權事項，按照科學、合理、便民、高效的原則確定責任環節。具體劃分例如，檔案行政處罰類：可劃分為立案、調查、審查、告知、決定、送達、執行七個責任環節，設定的依據是《行政處罰法》；檔案行政檢查類：可劃分為檢查、處置、事后管理三個責任環節，設定的依據是《檔案執法監督檢查工作暫行規定》。

1.2 檔案行政職權清理

在推行檔案行政權力清單制度工作中，職權法定和簡政放權是核心原則。因此，開展檔案行政職權清理，要以法律、法規、規章為依據，按照黨的十八屆三中、四中全會關于全面深化改革、促進政府職能轉變等要求進行。

1.2.1 檔案行政職權取消。凡是沒有法律、法規和規章依據的檔案行政職權，原則上應當取消。國務院已明確取消的權力事項，檔案行政管理部門有對應或類似行政職權的，也應當予以取消。一些雖有法律法規規章依據，但不符合全面深化改革要求和經濟社會發展需要的檔案行政職權，應當按程序提請修改相關法律法規規章予以取消。

1.2.2 檔案行政職權下放。直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的社會檔案事務管理類的檔案行政職權事項，應當按照方便公民、法人和其他組織辦事、提高管理服務效率、便于監管的原則，一律下放管理層級，實行屬地管理。例如，浙江省檔案局公布的檔案行政權力清單中下放到“市、縣（市、區）屬地管理”的行政權力有2項（“非法出賣、轉讓、倒賣、贈送檔案的處罰”“非法利用檔案館的檔案的處罰”）。 [2]山東省檔案局公布的檔案行政權力清單中下放到“市、縣（市、區）屬地管理”的行政權力有1項（“省級重大建設項目檔案驗收”）。[3]

1.3 規范檔案行政權力運行流程

按照規范、高效、便民的要求，編制檔案行政權力事項流程圖，在法定時限內，進一步減少中間環節，優化檔案行政權力運行流程。檔案行政權力運行流程圖制作的一般要求：（1）法律、法規有明確規定的，要按照法定程序編制流程圖；法律、法規沒有規定的，應當按照便民原則逐環節地編制流程圖。（2）根據“一事項一流程”的原則，對檔案行政權力事項逐一制定流程圖，流程圖應當包含檔案行政權力事項的詳細環節，讓社會公眾在辦理有關事項時有據可依、有章可循。例如，檔案行政許可類職權履行流程要明確申請、受理、審核（審查）決定、執行等環節，統一注明承辦機構、辦理時限、監督電話等。（3）同類檔案行政權力運行流程基本相同的，可制作一個普遍適用的流程圖，并在備注欄列舉哪些檔案行政權力適用該流程圖；同類檔案行政職權不同事項的履職程序有關鍵性差異的，應當單獨編制流程圖。

2 編制檔案行政權力清單的后續工作

2.1 檔案行政權力清單的公布。檔案行政權力清單編制完成并經批準后，一般應由批準部門負責公布。當然，檔案行政管理部門也可以公布。編制出來的檔案行政權力清單的公布應該包括職權類型、職權編碼、職權名稱、職權依據、責任主體、責任事項、責任依據、操作規程和流程圖等內容。完整的檔案行政權力清單應當分為保留的檔案行政職權清單、委托下放的檔案行政職權清單兩部分內容公布。具體如下：（1）保留的檔案行政職權清單是本級檔案行政管理部門直接行使的檔案行政職權清單，包括本級檔案行政管理部門依法自行行使的檔案行政職權和受上級檔案部門委托行使的檔案行政職權。保留的檔案行政職權清單可以基本反映檔案行政管理部門行政職權的實際行使情況。（2）委托下放的檔案行政職權清單是指按照簡政放權的要求，委托下級檔案行政管理部門實施的檔案行政職權清單。單列委托下放的檔案行政職權清單有利于下級檔案行政管理部門做好下放職權的承接工作，也有利于指引檔案行政相對人就近辦事。

2.2 檔案行政權力清單的動態調整。由于“行政權力并非一成不變，相反為適應社會和發展需要行政權力展現易變的特性”。[4]而且，為了適應社會發展的需要，會有新的法律法規不斷出臺來規范變化的行政權力，也會對不適應社會發展現實需要的法律法規進行修訂或廢除，以職權法定作為基礎的檔案行政權力清單，必須做出相應的調整，以符合新的法律法規的規定。這就意味著檔案行政權力清單是動態的，檔案行政權力清單應當隨著檔案行政權力的變化、變遷而及時加以調整和修改。由此也決定了檔案行政權力清單是一項持續性的工作，它要求檔案行政管理部門及時跟蹤檔案行政權力的變化，并將這一變化體現和反映在檔案行政權力清單之中。所以，應對檔案行政權力清單實行動態管理，不斷調整。這種調整必須形成常態化機制，即已經公布的檔案行政權力清單不能一成不變，也不能隨時改變，而要建立制度，形成法定程序，對確需調整的檔案行政權力清單項目通過合法的程序進行調整，方能適應社會發展和法律法規的不斷變化。

2.3 檔案行政權力清單的及時完善。對于檔案行政權力清單的動態調整實際上是從應然的角度提出要求的，而檔案行政權力清單的及時完善則是從實然的角度提出的要求。檔案行政權力清單的動態調整重點在于更新，即隨著社會發展的需要和法律法規的變化，根據已經變化的法條設定檔案行政權力，做到法條與清單一起變動，協同調整。對于檔案行政權力清單的及時完善則是一種實用反饋，可能是發現檔案行政權力清單本身的邏輯不周全，也可能是檔案行政權力運行流程的阻抑性作用，即檔案行政權力流程規定與實際操作并不同軌，使得人們在根據檔案行政權力運行流程圖規定的程序行為時遇到了阻抑。事實上，對于任何一項新工作都不可能在第一次做的時候就盡善盡美，總會有一些問題或考慮不周的地方。這就需要在實踐中根據遇到的問題及時對清單進行完善，從而使檔案行政權力清單無論從理論上還是執法實踐上，都能起到應有的作用。

3 編制檔案行政權力清單中應當注意的問題

3.1 做好準備與教育工作。一是要有足夠的人員配備，并對工作的艱巨性有充分的思想準備。編制檔案行政權力清單不是檔案行政管理單位內部某一執法部門的事，而是全單位的事，在人員配備上應當從全單位的人員中選擇配備。由于涉及檔案行政權力的有關行政法律法規及規范性文件數量較多，所以，選配人員應當是既懂法律又懂檔案的高素質人員。二是要把編制檔案行政權力清單工作作為一次重要的普法教育工作。梳理檔案行政權力的過程本身就是一個學習熟悉法律規范的過程，全面學習了解有關檔案行政法律法規的過程，在這一過程中可以對檔案行政管理的主體、職權、運行程序、責任等進行全面了解。三是增強履行檔案行政職責的責任意識。編制檔案行政權力清單的過程也是不斷增強履行檔案行政職責的責任意識的過程。按照權責一致原則，檔案行政權力清單也是責任清單，有權必有責，檔案行政權力清單中的每一項職權都明確列出與之對應的職責，以及相關的責任追究內容，這就要求檔案行政管理者必須增強履行檔案行政職責的責任意識，做到有權必有責，有責必履行，防止不作為。

3.2 正確把握行政法學有關概念。由于編制檔案行政權力清單工作是國家推行權力清單工作的一部分，而編制權力清單工作是建立在行政法學理論之上的，“權力清單本質上是對行政法律法規的細化和整合”。[5]因此，對于有關檔案行政權力清單的權力類型、職權名稱、責任事項等概念，要與行政法學有關概念和其他行政管理部門權力清單的相關概念相一致，相“接軌”，而不能另搞一套。如行政權力的名稱上，對于行政許可、行政處罰、行政檢查、行政監督，等等，其概念的涵義要與行政法學有關概念和其他行政管理部門權力清單的相關概念相一致，而不能另有其他涵義。但是，檔案部門對其中一些概念的涵義卻與行政法學有關概念和其他行政管理部門權力清單不相一致，另有涵義，這會影響檔案行政權力清單的權威和與其他行政管理部門的交流溝通。例如，行政檢查、行政監督是兩種完全不同的行政權力行為，而檔案部門卻將其混為一談。按照行政法學的解釋，“行政檢查是指行政主體基于行政職權依法對公民、法人或者其他組織是否遵守法律、法規及規章等的情況進行了解的行為”。[6]根據這一定義解釋，它實際就是檔案行政管理部門常說的檔案行政執法檢查（簡稱“檔案執法檢查”）。實際上，“行政執法檢查，是指居于監督地位的行政機關和法定的組織，對居于被監督地位的行政機關、法定的組織及其行政執法人員的執法活動進行的檢查”。[7]而“行政監督有廣義和狹義之分。廣義上的行政監督是指立法機關、行政機關、司法機關、政黨、社會團體、公民、社會輿論等眾多的政治力量和社會力量，對國家行政機關及其工作人員所實施的監督。狹義上的行政監督是指國家行政機關內部對自己和自己的工作人員的監督”。[8]根據這些定義解釋，《檔案執法監督檢查工作暫行規定》中的“檔案執法監督檢查”并不是行政監督。《檔案執法監督檢查工作暫行規定》中的“檔案執法監督檢查”實際上是將行政監督、行政檢查等混在一起的，或者說有的將行政監督當作行政檢查。這也可以從已經公布的一些省的檔案行政權力清單中看出是混亂的。如，湖南省檔案局行政權力清單中有權力類型：行政監督，職權名稱：權限內檔案執法監督檢查；廣東省檔案局行政權力清單中有權力類型：行政檢查，項目名稱：檔案安全檢查；福建省檔案局行政權力清單中有權力類型：行政監督檢查，項目名稱：1.“本行政區域內機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案工作監督”；2.“貫徹實施檔案法規的監督檢查”。

3.3 科學分類正確區分是否列入清單。按照《指導意見》要求，對于檔案行政權力清理的范圍來說，應當僅限于直接面向檔案行政相對人的檔案行政職權。因此，應當根據行政法學理論，結合檔案行政執法實踐，對梳理的檔案行政權力進行科學分類，明確什么檔案行政權力列入清單，什么檔案行政權力不列入清單，這樣有助于高效地梳理。例如，應當正確區分外部行政行為和內部行政行為，檔案行政管理部門的內部管理行政行為不應列入檔案行政權力清單。因為，內部管理行政行為不屬于直接面對檔案行政相對人的行政行為。再如，要正確區分抽象行政行為和具體行政行為。由于抽象行政行為有很強的抽象性和不確定性，其針對的對象是廣泛而不具體的，不是直接面對檔案行政相對人的行政行為。因此，抽象檔案行政行為不應列入檔案行政權力清單。

參考文獻：

[1]孟大川.職權法定原則的內涵、意義與要求[J].探索，2001（5）：143～144.

[2]http：//www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html

[3]http：//www.sdbb.gov.cn：8003/gspt/eps/epsindex.jsp

[4]李和中，劉孋毅.加強建立和完善行政權力清單制度[J].廣州大學學報（社會科學版），2014（9）：10～14.

[5]王春業.論地方行政權力清單制度及其法制化[J].政法論叢，2014（6）：26～33.

[6]馬懷德主編.行政法與行政訴訟法（第4版）[M].北京：中國法制出版社，2010，197.

[7]程訓方.對檔案執法的幾點認識[J].檔案管理，2011（3）：24～26.

[8]徐雙敏，李明強.行政管理學（第2版）[M].北京：科學出版社，2013，203～204.