“十三五”農業發展新形勢

文|農業部農村經濟研究中心主任 宋洪遠

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“十三五”農業發展新形勢

文|農業部農村經濟研究中心主任 宋洪遠

在整個“十三五”時期，推進農業現代化是目標，轉變農業發展方式是主線。圍繞于此，重點要關注解決好四個問題，構建起八大體系。

推進農業現代化是新中國成立以來夢寐以求的農業發展方向。進入新世紀以后，2013年～2015年的中央“一號文件”都涉及到農業現代化的問題。在2014年12月召開的中央經濟工作會議上，李克強總理就中國特色農業現代化的道路問題、基本舉措等進行了闡述。

十八屆五中全會通過的《“十三五”規劃建議》針對農業板塊主要講了兩句話：第一句話是“大力推進農業現代化”；另一句話是“加快轉變農業發展方式”。可以說，在整個“十三五”時期，推進農業現代化是目標，轉變農業發展方式是主線。我想圍繞這兩句話來分析農業在“十三五”面臨的挑戰。

要大力推進農業現代化，重點要關注解決好四個問題：

第一，糧食的供給安全

要推進農業現代化，首要的目標任務就是要保供給、保安全，面臨的問題有兩個方面：

一是資源環境約束的問題。 第一個資源約束因素是土地。搞農業離不開資源，首當其沖的資源就是土地。現在我國的人均耕地占有量只相當于世界平均水平的三分之一，人多地少，而且難以改變，土地只會減少，不會增加，人均耕地面積遞減是不可逆轉的趨勢。第二個資源約束因素是水，搞農業離不開水。我國目前人均水資源占有量只相當于世界平均水平的四分之一。我國的水資源和農業生產的區域布局呈現錯配的現象：長江以南占有83%的水資源，長江以北占有17%的水資源。現在南方有水，但不是農業和糧食的主產區，都在發展工業；北方缺水，卻成了農業和糧食的主產區。從水資源的使用情況來看，壓力更大。過去的用水大戶主要是農業，現在工業用水、生活用水、環保用水都在增加，出現“四龍治水”的情況。用一句話來總結資源環境對農業發展的約束狀況，就是“人多、地少、水缺”。

二是農業生產經營成本的上升。 進入新世紀以來，土地租賃費用、農業勞動力工資、農機作業費用構成了農業生產成本上升的主要因素。

要實現保供給、保安全的目標和要求，首先就要應對上述的資源環境約束增強和生產經營成本上升這兩大挑戰。2014年的中央“一號文件”提出了“構建和實施新形勢下的國家糧食安全戰略”。所謂“新”，表現在四點：

1、新形勢。 包括：其一，國內資源條件的變化；二是糧食供求格局發生變化，過去是南糧北調，現在是北糧南運；三是國際貿易環境變化，進出口、主要生產國和主要消費國的版圖完全發生變化。

2、新要求。 概括為五句話：第一句“以我為主”，就是“中國人的飯碗要牢牢端在中國人的手上”；第二句“立足國內”，中國人的飯碗主要裝中國生產的糧食；第三句“確保產能”，保供給、保安全并不是每年、每季都要增加產量，核心是生產能力有保障，比如土地是最基本的生產能力，所以“要像保護大熊貓一樣保護耕地”；第四句“適度進口”；第五句“科技支撐”，要從根本上解決供給和安全問題還得靠科技，比如新品種、新技術。

3、新目標。 在糧食安全目標上明確了兩句話：第一句“確保谷物基本自給”，小麥、稻米和玉米基本自給；第二句“口糧絕對安全”，在三個谷物品種里，玉米主要用作飼料和工業原料，占口糧的比重減少，要保證小麥、稻米兩種口糧的絕對安全。

4、新思路。 第一，“注重糧食數量的同時，更加注重品種和質量安全”，就是要處理好數量和質量的關系，光有數量沒有質量，不是有效的供給；第二，“在保障當期供給的同時，更加注重農業可持續發展”，就是當前和長遠的關系，當前的供給要保證，但不能因此而犧牲長遠，要注重可持續發展。

第二，農產品和食品的質量安全

目前主要是抓好生產環節的問題，在這個環節面臨兩個方面的挑戰：一是生產條件的問題。要解決好農產品質量安全問題，就是要解決好生產環境問題，為此提出了“治地、治水、治環境”。二是投入品的問題。尤其是化學投入品，包括化肥、農藥、農膜和化學添加劑等，過度使用或不合理使用，都會產生不利影響，為此提出要“控肥、控藥、控添加劑”。農業部已經明確提出從2015年開始到2020年，要實行農藥、化肥使用零增長行動，再逐步過渡到減量。

關于食品安全，還涉及到農產品的儲運、加工、轉化等很多環節，在此過程中如果出現二次污染，仍會給食品安全帶來威脅。目前，威脅較大的是經營方式和市場秩序的問題。從經營方式來看，現在有2億多農戶從事農業生產，食品加工企業有40萬家，經銷農產品的單位有300萬家，給監管帶來很大的難度和工作壓力。

為此，我們提出了三項制度安排：一是健全管理體制和管理體系。體制上，在國家層面有六個部委局，包括食藥局、質檢局、工商局、農業部、商務部、衛計委，由國務院食品安全委員會協調部門之間的工作；制度上則形成了以農業部主管農產品質量安全、食藥局牽頭主管食品安全的體制；在縣以下建立健全食品安全監管機構，目前來看，還需要加強基層的食品安全監管體系建設。二是完善法律法規和技術標準。第一是《食品安全法》，剛完成修訂不久，今年可能還要依據《食品安全法》的精神修訂《農產品質量安全法》，要強化責任和監管；第二是標準，要采用先進標準、科學標準來進行管理和監管。三是強化屬地管理責任和生產經營主體責任。哪個地方出現了食品安全問題和農產品質量問題，就要對哪個地方進行問責，米袋子是省長負責制，菜籃子是市長負責制，食品安全是行政首長負責制。

第三，資源環境和生態安全

推進農業現代化，要實現可持續發展、綠色發展，就是要保護好環境，保護好農業生態基本功能安全。這個問題可概括為三點：第一點，資源過度開發。比如耕地方面，工業化、城鎮化占用大量耕地，更值得關注的是，有的耕地占而不用，沒有開發利用。第二點，環境污染加重。特別是大氣環境，霧霾天數的增加、覆蓋區域的擴大等都表明污染在加重。第三點，生態系統退化。比如草原還是處在局部改善、整體惡化的狀況；比如水土流失還比較嚴重，一發生地震往往就出現堰塞湖現象。

要解決這方面的問題，首先就是要提高資源利用率；其次是治理環境污染；三是實現可持續發展。為此，在“十三五”期間，有關部門將出臺實施兩個規劃：一個是《農業環境突出問題治理規劃》，另一個是《農業可持續發展規劃》。有項目、資金和投入，能為相關主體的市場化進入提供條件。

第四，農業競爭力和產業安全

大家都能注意到這樣一種矛盾現象：國內農產品的產出在增加，比如糧食“十二連增”，庫存也在增加，但同時進口也在大量增加。這主要是因為國內農產品價格高于國際農產品價格。這就需要提高我們的農業競爭力，解決進口農產品對市場的沖擊，保證產業安全。

以上就是大力推進農業現代化在“十三五”期間需要關注的問題。要解決這些問題，既需要政府的政策引導、法律制度的安排，更重要的是發揮市場配置資源的決定性作用，為市場開拓空間，讓市場進入、參與問題的解決。

下面再談一下關于加快轉變農業發展方式的問題。

對此，我想強調的有四點：

第一，優化農業生產結構和區域布局，構建并完善現代農業生產體系和產業體系。

簡單來說，轉方式的第一個任務就是調結構。前不久召開的中央農村工作會議明確提出，要推進農業供給側的結構性改革，當前的任務是去庫存、降成本、補短板。在“十三五”期間，由糧經司統籌，推進種養加一體、農林牧漁結合、一二三產融合發展。調結構重要的是發揮市場機制的引導作用、需求導向作用，形成主導產品、主導產業、優勢產區，換句話說就是“一村一品、一鄉一業、一縣一園”。產業融合發展也是這樣，比如休閑農業的發展、鄉村旅游的發展、農產品加工業的發展、農產品儲運業的發展。特別是要創新業態、創新流通方式，包括產業鏈和價值鏈的創新，供應鏈和物流鏈的創新，產業組織和商業模式的創新等，在此過程中，“互聯網+”有很大的發展空間。

第二，創新農業經營主體和經營方式，構建和完善現代農業經營體系和服務體系。

經營主體多元化，如合作社、農業企業；還有社會化服務組織，包括公益性的或商業性的；科技服務、生產服務等，企業也都可以介入。

第三，強化農業科技創新驅動發展，構建現代農業科技創新體系和技術推廣體系。

這里強調的不是科技創新本身，而是要依托科技創新來驅動發展。其一，需要科技創新適應農業特點，符合農村實際，滿足農民需求；其二，強化企業的主體地位和主導作用，推動科技成果的產業化、商業化、市場化；其三，發展實用技術，要適用、要經濟合算，要利于推廣。

第四，統籌利用兩個資源、兩個市場，構建現代農業市場調控體系和對外開放體系。

一是加強農產品品牌營銷網絡和服務網絡建設，這是走出去的重要方面；二是推動農業裝備、技術科技、品牌標準走出去；三是融入全球的產業鏈、價值鏈、供應鏈、物流鏈，打造龍頭企業和境外農產品生產基地；四是參與全球農業治理，特別是農產品貿易規則和投資規則的制定。

“注重糧食數量的同時，更加注重品種和質量安全”，就是要處理好數量和質量的關系，光有數量沒有質量，不是有效的供給。