新城區外延式城鎮化模式亟需規范和轉型

辜勝阻++李睿

摘 要：長期以來中國城鎮化以外延式城鎮化模式為主，新城區建設在吸納農業轉移人口、承接中心城區產業轉移、創新城市治理模式、擴大就業人口規模等方面發揮了重要作用。隨著城鎮化進程的推進，外延式城鎮化模式需向內涵式城鎮化模式轉型。為此，要避免大規模“造城運動”導致的土地等資源浪費情況；重視地方政府過度依賴土地財政問題和債務風險；提升新城區產業集聚能力；加強新城區軟硬環境建設；處理好新城區征地拆遷中的失地農民安置問題。《新城區戰略與路徑》是一本關于新城區如何規劃建設的著作，對研究新城區外延式城鎮化轉型具有一定理論和實踐意義。

關鍵詞：新城區；外延式城鎮化；城鎮化轉型；城市規劃

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）04-0005-05

城鎮化根據發展方式不同，可分為外延型城鎮化和內涵型城鎮化。新中國建立以來，我國城鎮化主要以外延為主，通過新城區建設和農村城鎮化在城鎮化發展上做“加法”。我們認為，在“十三五”規劃時期，城鎮化發展戰略要高度重視內涵型城鎮化，提升城市功能，實現產城融合，推進以人為核心的城鎮化，解決大量轉移人口“半城鎮化”及城鎮內部的二元結構問題。

一、新城區外延式城鎮化對中國城鎮化的重要意義

城鎮化的推進可分為土地、人口、產業等城鎮化要素增量擴張的外延式城鎮化和城鎮功能提升、質量提高和居民幸福感增強的內涵式城鎮化兩種模式。在城鎮化初期，城鎮化發展主要靠外延型城鎮化，而在城鎮化后期，城鎮化主要靠內涵式的發展。改革開放30多年來，中國城鎮化率從1978年的17.9%上升到2014年的54.77%，主要源于外延擴張式城鎮化的貢獻。統計表明，到2003年全國各地僅開發區就達6 000多個，規劃面積3.6萬平方公里，超過城鎮建設總面積。1990—2003年，中國31個大城市面積平均增長近一倍[1]。此后城市規模擴張的速度更是不斷加快，土地資源日益緊缺的同時大量新城區空置閑置。如果說過去城鎮化是外延式城鎮化主導的城鎮化增長，那么從現在開始，則是內涵式城鎮化主導的城鎮化發展。

馬克思在《資本論》中，把擴大再生產分為外延的擴大再生產和內含的擴大再生產兩種類型。他說：“如果生產場所擴大了，就是在外延上擴大；如果生產資料的效率提高了，就是在內含上擴大。”又說：“積累，剩余價值轉化為資本，按其實際內容來說，就是規模擴大的再生產過程，而不論這種擴大是從外延方面表現為在舊工廠之外添設新工廠，還是從內含方面表現為擴充原有的生產規模。”著名經濟學家成思危在總結經濟發展與城鎮化時指出：“城市經濟轉型現在的趨勢是‘外轉內，即從外延性的增長轉向內涵性增長。”[2]外延型增長就是做加法，城市發展主要靠“攤大餅”；內涵型增長，就是做智慧城市，用信息技術做好城市的規劃管理，提升城鎮化功能。

新城區外延式城鎮化模式是中國特色城鎮化道路的主體形態。著名經濟學家厲以寧認為，中國的城鎮化道路不能學西歐走逆城市化道路，應由“老城區+新城區+農村新社區”三部分組成[3]。新城區指開發區、工業園區、物流園區、新區等。農村新社區就是新農村建設，指的是就地城鎮化。李強認為，世界各國城鎮化動力分為政府動力、市場動力和民間社會動力等三種，推進模式為建立開發區、建立新區和新城、城市擴展、舊城改造、建設中央商務區、鄉鎮產業化和村莊產業化等七類。城鎮化發展，既包括對原有城區的改造升級，也包括對新城區的建設[4]。城建專家邵自升不同意“三區”論和“七類”論，認為從空間結構上應當是現有城市改造拓展、新城區新建發展、小城鎮擴大提升這“三種形式”，他總結提出新城區建設包括產業新城區在內的十大類型[5]。

新城區建設是中國城鎮化進程的重要組成部分，特別是對于人口密集的大城市而言，受制于環境資源的約束，需要通過建設發展新城區，對城市人口及產業進行一定的疏散和重新布局，以保證城市經濟的有序運行。以開發區為例，截至2012年底，171家國家級經濟技術開發區實現地區生產總值5.4萬億元，工業增加值3.8萬億元，第三產業增加值1.2萬億元，稅收收入9339億元，進出口總額7411億美元，分別占全國總量的10.4%、19.2%、5.3%、9%、9.3%和19.2%。新城區建設成為社會經濟發展過程中不可缺少的一環，也是城市建設的重要方面。國家發改委2013年對12個省區156個地級市及以上城市的調查顯示，92.9%的城市規劃建設了新城新區，其中，12個省會城市，平均每個城市要建4.6個新城新區；144個地級城市，平均每個規劃建設約1.5個新城新區。

中國特色的城鎮化道路既要提升城鎮化的功能和質量，走內涵式發展道路；也要大力發展新城區，特別是建設開發區，形成城市的產業高地，吸納就業人口。首先，發展新城區有利于吸納更多農業轉移人口，緩解原有中心城區人口過度集中對資源環境的壓力。隨著大量人口進入大城市，用水緊張、交通擁堵等“大城市病”愈發嚴重，降低了居民的生活質量，也不利于城鎮化的可持續發展。因此，需要適當疏解城區人口，而新城區就成為承載城市新增人口的重要區域。特別是沿著城市邊界發展新城區，由于基礎設施供應鏈短，服務業成本低，是安置城區人口最合理的選擇[6]。其次，發展新城區有利于承接中心城區的轉移產業，推進城市產業優化升級。隨著城市經濟的發展和人口的增長，土地、水等資源日益短缺，中心城區的地價、生產成本等逐漸升高，需要將第二產業遷出，使經濟附加值高、資源消耗少的第三產業得以在中心城區發展，即所謂的“退二進三”“騰籠換鳥”。在此過程中，相對于其他城市而言，新城區與中心城區的距離較近，工廠搬遷與人員安置更為便利，成為承接母城轉移產業的最佳載體。統計顯示，2011年，83家國家級高新區實現工業增加值26 604.2億元，占全國第二產業增加值的12.1%。其中，工業增加值占到所在城市比重達到30%以上的有31家，園區生產總值占當地城市GDP比重20%以上的有23家。再次，發展新城區也有利于創新城市治理模式，保護原城區的古建筑與傳統文化，避免“千城一面”。為適應人口密集的城市發展現狀，高樓大廈逐漸取代了傳統民居建筑，也逐漸將城市的歷史內涵破壞殆盡。研究顯示，因工程項目導致的建設性破壞以及盲目過度開發建設導致的開發性破壞，是上世紀90年代至今中國文物破壞的主因[7]。相對于原有城區而言，新城區以整體規劃建設為主，既有利于保持與原城區相同的建筑風格，也有利于維護原城區的古建筑文化，避免大拆大建。同時最為重要的是新城區特別是新開發區建設有利于城市的工業化和擴大城市人口的就業。以開發區為例，統計顯示，開發區在空間規模、產業規模、就業規模等多個方面對城市發展產生了影響，盡管各城市的開發區大小不同，但總體而言，省會城市開發區的產業規模影響度在0.1～0.5，就業規模影響度處于0.1～0.2（表1），開發區對提升城市產業發展水平和吸納就業具有重要意義。