新常態下促進首都協調發展的戰略思考

趙弘

摘 要：北京城市發展面臨著人口集聚過快、交通擁堵嚴重、資源環境約束強、城市運行管理壓力大等“大城市病”問題，人口、資源、環境協調發展受到嚴峻挑戰。建議北京通過促進經濟提質增效、優化城市空間結構、加快軌道交通建設、強化生態環境保護、推動區域協同發展等多種舉措，破解“大城市病”問題，促進首都協調發展。

關鍵詞：大城市病；挑戰；協調發展

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）04-0014-05

一、引言

當前，我國經濟發展步入新常態，把轉方式調結構放到更加重要的位置，狠抓改革攻堅，突出創新驅動，力促經濟平穩健康發展。北京市“十三五”規劃綱要提出，牢牢把握首都城市戰略定位，深入實施京津冀協同發展戰略，加快形成引領經濟發展新常態，實現城市可持續發展的體制機制和發展方式。但是，當前北京發展中還面臨一些階段性矛盾和難題，突出表現為人口集聚過快、交通擁堵嚴重、資源環境約束強、城市運行管理壓力大等“大城市病”問題。

北京的“大城市病”問題與其承擔了過多的城市功能緊密相關。北京是綜合性首都和超大型城市，承載了國際交往、中央行政辦公等首都城市所特有的功能，以及在悠久的歷史發展中積淀形成的文化、科技等功能。同時，在現行財稅體制下，城市的發展軌跡往往是“發展經濟—增強財力—支撐城市建設與運轉”，北京也不得不加強經濟功能，而經濟功能的增強自然會加快人口集聚，進而不得不增加對城市基礎設施的投資和公共服務產品的供給，從而對資源、環境帶來更大壓力；為解決城市基礎設施和公共服務供給不足，又不得不進入新一輪經濟規模擴張，從而吸引更多人口集聚，結果是陷入循環累積、“大城市病”愈發嚴重的“怪圈”。

未來發展中，北京需要直面“大城市病”挑戰，站在統籌人口、資源、環境協調發展的戰略高度，準確把握特大型城市發展規律和首都發展的階段性特征，從推進京津冀協同發展的大局著眼，在更大尺度上進行整體謀劃，抓住主要矛盾重點施策，推動首都持續健康發展。

二、北京城市發展面臨“大城市病”的嚴峻挑戰

（一）經濟功能不斷增強引致人口過快增長，同時對資源環境帶來較大壓力

經濟功能的不斷增強是造成北京人口膨脹的最主要原因。截至2015年末，北京常住人口達到2 170.5萬人，其中常住外來人口為822.6萬人，占常住人口的37.9%。2001—2014年，北京三次產業從業人員總量增長了500多萬。批發零售業、制造業、住宿和餐飲業、建筑業是就業彈性較大的傳統行業，也是常住外來人口集中的行業（2/3常住外來人口的就業集中于這四大行業），這些行業的發展成為北京人口增量的主要吸納池。

經濟功能的不斷增強給北京的資源、環境帶來的壓力也不容忽視。北京還存在石油加工、化學原料和化學制品制造、非金屬礦物制品、金屬冶煉加工、電力熱力供應業等一些高耗能行業。2014年共有616家高耗能企業，占全市規模以上工業企業總量的16.7%；綜合能耗為1 253.2萬噸標準煤，占工業能耗的75.4%，占全市能源消費總量的18.6%[1]。盡管從能源利用效率來看，北京的水平在國內領先，但與主要世界城市相比仍然偏低。2014年北京每萬元GDP能耗為0.36噸標準煤，是2007年東京的9.9倍、倫敦的4.9倍、紐約的1.5倍。第二產業的發展為GDP帶來貢獻的同時，也帶來資源的過度消耗（尤其是地下水消耗）和污染物的過度集中排放。2014年工業二氧化硫排放量占全市二氧化硫排放總量的51.1%，工業氮氧化物排放量占42.7%，工業煙（粉）塵排放量占39.6%。污染物的排放一旦超過環境承載力，環境必將惡化且恢復代價極大。

（二）“單中心”格局與功能的空間不匹配，加劇城市管理壓力

北京“單中心”格局難以突破，所帶來的弊端逐步顯現。從1983年版總體規劃開始，北京就試圖打破“單中心”蔓延的發展模式；2004年版總體規劃更是明確提出“兩軸兩帶多中心”的構想。但是，城市功能定位的突破非一日之功，代價之大難以計算。增功能，易；去功能，難；增中心，易；減中心，難。“去”“減”意味著巨大的沉沒成本。因此，經過多年努力，“單中心”格局未能實現根本突破屬意料之中。中心城區功能過度集聚，2014年集中了全市70%的地區生產總值和72.7%的城鎮單位從業人員。這個集中背后是分工網絡的形成，是產業集聚和產業集群的形成，不是說去就可以去的。而且中心城區功能的過度集聚還會變本加厲。中心城區空間過度開發現象嚴重，首都功能核心區基本飽和，城市功能拓展區建設用地比重已超過70%，但是局部仍然在不斷“擴大”和“攤厚”。比如位于中心城的CBD、金融街本已經是產業集中、人口密集、交通擁堵的區域，卻仍在擴大體量。其中，CBD已完成建筑面積700多萬平方米，在建400多萬平方米；金融街已完成建筑面積400多萬平方米，在建200多萬平方米[2]。

北京不僅面臨“單中心”格局難以突破的問題，還面臨著居住功能與產業功能、公共服務功能等的空間分布不匹配的問題。一方面，居住功能郊區化，根據北京市統計局發布的環線人口分布情況數據，五環以外居住的人口占全市人口的51%。另一方面，產業功能、公共服務功能向郊區轉移布局的步伐或配套步伐相對緩慢，市民的就業、就醫、就學等仍然主要集中于四環以內，特別是昌平、通州等近郊區，出現顯著的職住不平衡現象。2008—2014年，昌平新增常住人口96.6萬人，是新增就業人口（9.2萬人）的10.5倍；通州新增常住人口31.7萬人，是新增就業人口（3.9萬人）的8.1倍。從街道層面看，天通苑和回龍觀僅有不到20%的居民就近就業，而多達70%的居民是在四環以內就業[3]。職住分離帶來了早晚“潮汐式”通勤，這是北京交通擁堵的重要原因。根據《中國智能出行2015大數據報告》，北京2015年平均通勤距離達19.2公里，平均通勤時間為52分鐘，居全國之首。

（三）軌道交通不能滿足城市發展需求，嚴重影響城市運行效率

實踐證明，超大型城市解決交通問題的唯一手段就是建設大容量、網絡化的軌道交通系統。超大型城市的通勤問題是重要的城市運營問題。超大型城市空間尺度大，唯有軌道交通能夠在短時間內（1小時左右）完成大規模人員輸送。長期以來，北京對大容量、高速化、網絡化的軌道交通在特大型城市交通體系中的獨特地位、獨特作用和不可替代性認識不足，沒有將其放在應有的戰略高度去規劃和發展，規劃和建設體量遠遠滯后于城市發展階段和城市需求。北京軌道交通里程從最初23.6公里到100公里用了34年[4]。經過最近10年建設，截至2015年底，北京軌道交通運營線路里程為554公里，中心城軌道交通占交通出行（不含步行）的比例為25%，對公共交通的分擔率為50%。小汽車出行占比為31.9%。這與東京軌道交通對公共交通的分擔率為90%左右、倫敦軌道交通對公共交通的分擔率為75%的水平還有較大差距。此外，北京中心城與郊區縣、周邊城市之間的市郊鐵路嚴重不足，目前僅有S2線一條市郊鐵路運營，里程為107公里，僅為東京市郊鐵路運營里程的1/17、紐約的1/28、倫敦的1/34[5]。

北京交通結構不合理與城市空間結構不合理是相互的關聯的，猶如一個銅板的兩面，“單中心”格局難以打破的重要原因就是軌道交通引導城市空間結構優化的作用不充分。一方面，由于沒有強有力的市郊鐵路體系，使得中心城對周邊區域的帶動力不強，新增的外來人口只能通過“攤大餅”式的方式沿著軌道交通由中心城向外蔓延，而軌道交通覆蓋不到的城市外圍區域未能得到發展。北京近年來增量外來人口的分布從一個角度證明了這一點。2006—2014年，北京新增外來人口435.3萬人，其中的54.4%分布在朝陽、昌平、海淀三個擁有便捷軌道交通的區；而平谷、延慶、門頭溝的新增外來人口共占1%，說明目前北京中心城對遠郊區縣的輻射帶動作用非常有限，參見圖1。另一方面，由于北京中心城軌道交通密度不夠、承載力不強，因此選擇小汽車出行就成為無奈的選擇，路面交通嚴重擁堵成為必然，“城市交通病”提早爆發。

（四）資源環境壓力日益增大，反過來制約城市建設與經濟發展

北京的生態環境問題突出，直接影響到北京的宜居宜業水平，也很大地影響到對海外高端人才和國際組織、跨國總部資源的吸引力。根據咨詢公司發布的“2016年全世界最宜居城市榜單”，北京在全球440座城市中名列第118位。樊杰 等（2016）對京津冀城市群中各城市的資源環境承載狀態進行了評價，北京屬于資源環境嚴重超載地區[6]。

污染問題是最尖銳、最受關注的問題之一。近幾年，通過采取“三高”企業退出、清潔能源改造、控車減油、與周邊聯防聯治等措施，北京的空氣質量有所改善。2015年，北京空氣質量為優的天數由上年的93天增加到105天，重污染天數由上年的45天下降到42天。但總體看，北京的空氣質量距離中央要求、國家標準和市民期盼還有明顯差距。2015年，北京空氣中PM2.5的平均濃度值為80.6微克/立方米，超過國家標準1.30倍；二氧化氮的平均濃度值為50.0微克/立方米，超過國家標準0.25倍[7]。另外，北京水體污染也比較嚴重，由于污染物排放超出水體自凈能力，城市中下游河道普遍出現“有水必污”現象，大清河系和北運河系水質總體較差，劣V類水質河長占監測總長度的比重達70%左右。

（五）與周邊區域之間發展落差大，使北京的協調發展面臨更大挑戰

北京爆發“大城市病”既有自身的原因，也與周邊地區發展滯后有較大關系。2014年，河北人均GDP僅為北京的40%，城鎮單位在崗職工平均工資為北京的45%。北京周邊還有25個國家和省級扶貧開發工作重點縣，涉及貧困人口230多萬，形成了集中連片特困地區“環首都貧困帶”。較大的區域發展落差，恰恰成為周邊城市人口向北京集聚的重要動力。第六次全國人口普查數據顯示，北京的常住外來人口中，河北籍的占22.1%，達到155.9萬人。根據對霸州、曹妃甸等地科技型企業的調研，由于北京對高端人才的強大吸引力，企業新招人才在兩年內已流失70%。

周邊區域傳統工業仍占主導地位，對首都生態環境產生不利影響。河北處于工業化加速階段，鋼鐵、建材、化工等重化工業仍占主導地位。河北生產的粗鋼、鋼材都超過全國的1/5，其2015年全省工業百強企業中，黑色金屬冶煉及壓延加工企業占42家。這樣的產業結構意味著河北經濟發展的綜合能耗大，同時帶來嚴重的環境污染問題。來自《河北經濟年鑒2015》的數據顯示，2013年京津冀區域燃煤總量約3.9億噸，其中北京消耗量占比為5%，而河北消耗的燃煤量占比高達80%。2014年，河北省貢獻了京津冀76.8%的化學需氧量排放量和80.5%的二氧化硫排放量。根據北京市環保局發布的北京PM2.5來源解析，區域傳輸貢獻約占28%～36%，若遭遇傳輸型的重污染時，區域傳輸的比例更是超過50%。

三、推動北京人口資源環境協調發展的戰略思考

（一）著眼于經濟提質增效，緩解經濟發展所引致的人口過快增長

治理北京“大城市病”，要從調控經濟入手。2014年2月25日習近平總書記視察北京時明確指出，北京的經濟發展必須與城市戰略定位相適應、相一致、相協調。北京不是要放棄發展經濟，而是要放棄發展“大而全”的經濟體系，發展人口集聚少、資源占用少、環境污染小、附加值高的“高精尖”產業，使經濟發展更好服務于城市戰略定位。

一是明確重點發展和堅決淘汰的產業方向，推進產業“瘦身健體”。立足首都城市戰略定位及構建“高精尖”經濟結構的總體要求，嚴格貫徹落實新增產業的禁止和限制目錄，完善和細化產業準入標準，優先發展服務經濟、知識經濟、綠色經濟和總部經濟，加快構建與人口資源環境相協調的高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化產業發展體系。同時，確定全市應當堅決淘汰退出的產業目錄清單，明確具體的實施方案和時間表，有序疏解低端業態和環節，堅決把一般性產業清理出去。在2013—2015年已累計退出1 006家污染企業、基本完成150家低端市場撤并清退任務的基礎上，爭取到2017年底前推動東城、西城的生產制造業企業全部退出。