政黨協商運作程序研究

楊健+楊正琳+代力陽

中圖分類號：D665 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2016）02—034—06

[內容提要]政黨協商不僅是社會主義協商民主中的重要形式，還是統一戰線的主要實現形式，其所具有的吸納精英、決策咨詢、政治參與、利益表達、社會整合等多重功能已比較明晰，但在實際操作層面，還沒有形成規范、配套的流程，亦缺乏制度化、法制化的保障，開展的成效直接影響協商民主的整體運行。鑒于此，本文針對目前政黨協商的現狀及運行中存在的問題進行分析研究，并在此基礎上就如何完善政黨協商運作程序提出建議。

[關 鍵 詞]政黨協商；優勢；現狀；問題；建議

黨的十八大和十八屆三中全會，在深刻總結我國社會主義民主政治建設的經驗和規律的基礎上，對健全社會主義協商民主制度、推進協商民主廣泛多層制度化發展做出了重大戰略部署。隨后中央出臺了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》。這就要求我們在全面把握協商民主整體運行的大前提下，以新形勢下政黨協商為切入點，把協商民主實踐問題作為突破口，明確政黨協商的多重屬性和功能，針對政黨協商運行過程中出現制約其規范運行和高效協商的諸多問題，確定政黨協商相關原則，細化協商的具體操作程序，建立健全政黨協商運行保障機制，使之形成程序合理、環節完整的政黨協商運行體系。

一、政黨協商在社會主義協商民主運行中的優勢

政黨協商不僅是社會主義協商民主中的重要形式，還是統一戰線的主要實現形式，具有獨特的政治優勢、制度優勢和人才優勢，要充分發揮其吸納精英、決策咨詢、政治參與、利益表達、社會整合等多重功能。

（一）政黨協商具有促進政黨關系和諧的政治優勢

政黨協商是以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為依托開展運行的，不僅有利于鞏固和諧的政黨關系，也有助力于推進社會主義政治文明建設，而政黨關系的和諧程度也是衡量政治文明的重要標志之一。中共與各民主黨派之間的平等協商，為我國政黨之間真誠合作、相互信任奠定了基礎。目前，在我國參政黨的規模大小各不相同，擁有的社會政治資源也不同，政治影響力也強弱不均。只有通過有效地政黨協商，才真正實現平等協商對話。對于一些重大問題和重要決定，用協商的方式交流不同意見，讓民主黨派把收集到的信息有效表達出來，理性、平等地看待問題和討論問題，避免或減少因觀點不同、利益差異造成的矛盾，最大限度地達成共識，有利于推進政治的民主化，促進決策的科學化。

（二）政黨協商具有堅實的制度優勢

政黨協商與我國社會主義協商民主制度，特別是共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，密切相關。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，1993年全國人大八屆一次會議將這一政治制度寫入國家憲法。幾十年的實踐證明，這一制度是適合我國國情的，植根于我國土壤，從理論的奠定、格局的形成、方針的確立，到上升為國家意志，直至制度、規范、程序的完善，都體了中國特色，是世界上任何政黨制度不能比擬的。在1989年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》中明確規定了民主黨派享有憲法規定的權利和義務范圍內的政治自由、組織獨立和法律地位平等。這為政黨協商主體的平等性和獨立性提供了保障，民主黨派不是共產黨的從屬組織，與中共可以進行平等地討論與協商，自主理性地表達意見。中共的領導主要是政治領導，對民主黨派不是控制與命令，執政與參政的差別并不制約民主黨派在政黨協商中的獨立思考和平等商議。而政黨協商的大部分內容也是依據中共中央[2005]5號文件提出的政治協商的具體內容，把關系國家發展全局的重要問題、重要文件、重要法律法規、重要人士安排等作為協商重點，但政黨協商內容在不同歷史階段，以及從中央到地方不同層級也會有不同的主題和側重點。

（三）政黨協商具有得天獨厚的組織優勢

在政黨協商中的重要主體執政黨和參政黨都有各自的行動綱領和組織章程。特別是各民主黨派在參與協商中都有強烈的政黨意識和規范的組織體系，擁有眾多各行各業具有專業特長的成員隊伍，廣泛聯系不同階層各自特色的利益群體，具有超越不同區域、民族、階層利益的優勢，能夠以更高的站位、獨特的視角，客觀地反映各類群體的利益訴求。雖然各民主黨派不具備最后決策的掌控權，但卻承擔著參與決策協商、權力監督、獻計獻策等涉及重要政策制定及政權運作的主要責任，具有是得天獨厚的組織優勢和人才優勢，是任何一種協商無法取代的高層協商和精英協商。自協商民主誕生之日起，就有了政黨協商，中共與各民主黨派積累了多年的協商經驗和豐富的協商技巧，國家關于多黨合作和政治協商方面先后出臺了1989年14號文件《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》、2005年5號文件《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，這既是各民主黨派和無黨派人士在多黨合作中必須堅持的重要政治準則，同時也是政黨協商中應遵循政治協商的法理依據和行動綱領。由此可見，政黨協商的組織行為、功能特點和實踐經驗都是其在社會主義協商民主中發揮重要作用的優勢所在。

二、政黨協商的現狀及運行中存在的問題

目前，在政黨協商運行過程中，還沒有規范、成形、配套的流程，缺乏制度化、法治化的保障，對政黨協商的責任、內容和協商環節等方面都亟待加強。

（一）協商主體間的責任有待進一步明晰

在政黨協商中，作為協商主體的中國共產黨和民主黨派，如何明確相互間的協商職責，是開展政黨協商的首要前提。但在實際操作中，尚存在諸多問題。一是作為協商主體的民主黨派，其代表通常是主委或者副主委，盡管他們都具有很高的知識水平和專業素養，但一部分民主黨派的協商能力與意識還難以適應與中共領導平等協商的要求。主要表現在：一是民主黨派主動提出協商議題的能力不足。歷來，在政黨協商中都是中共提出議題，民主黨派幾乎沒有主動提出過協商約請。民主黨派對于發起協商議題的權利只能運用于書面建議、提案等書面形式，久而久之，民主黨派就習慣于“被邀請”、“被參與”的狀態，逐漸失去了主動性和積極性。二是部分民主黨派協商意識不夠強。從一些民主協商會、座談會來看，部分民主黨派協商者擔心否定方案會給自己惹麻煩，不敢直視問題癥結，有意回避提出不同意見，而力圖與領導和政府部門保持一致，避重就輕或細枝末節地談問題。三是民主黨派在應邀參與協商前缺乏對協商事項或議題全面、深入調研，協商深度不夠，從而不能提出切中時弊、有見地、分量重的意見或建議。四是對于一些協商議題，民主黨派協商方雖然準備了很長時間，但協商過程只有半天，受時間局限，協商不充分，主體性發揮不夠。五是對于職能的認識也存在誤區，在一定程度上把社會服務作為了參政黨職能，特別是基層，實際把自己降格為了聯誼會、慈善總會或群團，以為在兩會上發了言，或被黨派中央采納就是履行了參政黨職責，而不是以進入決策為最高標準和最終目的，導致民主黨派在實際中沒有發揮應有作用

（二）協商內容不夠明晰缺少全局性

政黨協商的內容主要是關系國家發展全局的重要問題、重要文件、重要規劃、重要法律、重要人士等，中央地方黨委則結合各自實際，在此基礎上對政黨協商的范圍雖然作出了具體的、地方層面的規定，同時，在不同歷史時期也有不同的重點和主題。但是這些規定僅僅比較籠統、原則地指出國家和地方的方針政策和重要事務、重要問題需要同民主黨派進行協商，具體落實到各地，哪些屬于“重要決定”、哪些屬于“社會發展的重大問題”、哪些屬于必須“同民主黨派進行協商的重要問題”，什么情況下針對什么內容又該采取什么樣的協商形式才能夠較好地達到協商效果，中央的相關規定到目前為止還不是很詳細。盡管近年來，各級黨組織和統戰部門在貫徹執行政治協商規定方面不斷探索新舉措，拓寬和明確協商內容，比如把領導干部和后備干部的選拔也作為協商的內容之一。但從各地出臺的協商規定來看，明確細化規定協商內容的并不多，這使得一些重要事項是否需要協商多是由地方黨委主要領導的意愿決定。協商什么、是否需要協商，容易因領導人的重視程度而變化，隨意性較大、整體觀念缺乏，協商內容不明晰。而政黨協商內容往往局限于民主黨派所聯系的社會群體提出的利益，不是十分廣泛，協商內容缺少與國家和地區的中心任務和地區目標相結合，對群眾高度關注的重要內容協商相對不足，最后很少能進入決策協商。

（三）監督、評價和反饋等協商環節明顯缺失

從協商過程看，在準備階段的規定和要求相對明確一些，包括協商的議題、時間、內容以及相關材料的送達程序等；協商進行中的意見表達、辯論、討論等環節也能有效開展，但民主黨派成員對結果有疑問或不滿意的，目前還沒明確如何通過什么樣既定的程序提出意見和看法，對這些意見和看法通過什么樣的方式得到具體的反饋。當協商達成共識轉化為決策后，決策是否科學則要在實踐中加以檢驗，這時就轉入了決策執行過程中的協商。這需要隨時提供反饋信息，為修正原先的共識提供經驗材料，屬于事中協商。在這個過程中的諸多環節也是目前政黨協商運行中所忽視的。此外，民主監督類協商缺位的問題，也是影響政黨協商有效開展的關鍵，對監督者和被監督者各自必須遵守的權利義務，監督的范圍、手段、程序等尚且沒有做出完整、明確、具體的規定，更沒有達到量化、細化、實化。

三、規范并完善政黨協商運作程序

“古今中外事實表明，制度能否規范和引導人們的行為，并不在于它如何細密和繁復，而在于制度之間以及制度和人們行為之間能否構成一種良性互動機制。”如何全面、有效地推進政黨協商運行操作；明確協商主體和客體的協商職責、由誰來提出協商提議，提議在多長時間內經哪些組織確定為正式協商議題，采取什么方式通報給參與協商者；協商遵循什么原則怎樣進行；參與協商雙方在時間、內容和形式上有哪些明確規定，以確保協商順利；什么情況通過表決，什么情況擱置，哪種協商需要追蹤反饋等；如何應對各種可能出現的協商情況。這些都要進行深入研究和細化，提出規范化、制度化、程序化的操作流程，形成程序合理、環節完整的政黨協商運行體系。

（一）明確政黨協商原則

政黨協商的原則是開展協商的重要依據，是維持協商良性、規范、有效運行的根本保障，主要包括四項：一是堅持中國共產黨的領導，堅持走中國特色社會主義道路；二是堅持決策之前和決策執行之中協商的原則；三是堅持平等交流、求同存異原則；四是堅持知情明政、采納反饋原則。

（二）制定政黨協商運行程序

政黨協商運行操作可以細化為以下幾個環節：

1.協商主體要素的基本要求。明確協商協商主體的法律資格，在哪一層級的協商，必須由對應級別的主體參與，通常來說要求雙方級別要對等，哪些內容的協商必須由哪一級別的主體參加，才能達到協商成效，哪些內容需要黨派直接協商等。

2.協商客體權限。一般協商的內容都是圍繞協調議題提請方的意圖來展開對話討論和協商的，而協商客體通常是由提出協商邀請的主體的信仰、理由或偏好來表達，而這種偏好指的是行為者基于自身利益而表現出來的對于特定目標對象的傾向性與選擇性。不同時期、不同地域、不同文化背景下，協商客體（協商問題）都可能會存在巨大的差異。協商內容可以是宏觀的問題，也可以是微觀的問題。宏觀問題如一個國家的政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題，人民群眾普遍關心的問題等；微觀問題主要涉及的是具體的、局部的問題。在我國的基本政治制度下，中國共產黨與民主黨派在根本利益上是一致的。在政黨協商過程中，客體則體現為政黨協商過程中各方提出的建議、意見和看法等。由于各民主黨派是不同群體的代表，他們也有自身的特定利益。所以，不同黨派對于上述重大議題的看法和偏好肯定不盡一致，與中共的看法也不盡相同。但由于在長期政黨協商過程中，“在保持寬松穩定、團結和諧的政治環境中，中國共產黨與各民主黨派實行廣泛的政治合作，照顧同盟者的政治利益和物質利益，團結他們一道前進”。在這種團結合作的新型政黨關系中，協商雙方的根本利益是一致的，只是方式方法上的不同。而且，“協商就是各種觀點不受限制地交流，這些觀點涉及到實踐推理并總是潛在地促進偏好變化。”因此，在經過中共和各民主黨派的討論和對話之后，各政黨一般都能夠較好地實現分歧和差異性偏好向共識和一致的轉換。

3.協商時段。協商過程按時間大體可分為三個階段：一是協商準備期，在每年年初，根據黨委和政府的下一年度重點工作以及各民主黨派意見，研究提出全年政黨協商計劃，初步明確年度政黨協商的基本頻率、主要議題和形式選擇、參加范圍并提前通知各民主黨派、無黨派人士，并提供相關材料，便于他們盡早就協商內容有所準備。這一期間也包括每一次協商議題在什么階段經過哪些組織討論最終才確定正式協商議題，明確由哪一層級以會議或書面通知等形式進行協商，提前多久通知協商參與主體，為開展與協商議題相關的調研活動，提供足夠的協商信息。二是協商進行期，各民主黨派相關人員閱讀文件，調查研究，對協商議題進行集體研究后，與中共黨委、政府及有關部門進行討論、協商，協商會議通常由提請協商邀請方主持，在協商過程中充分發揚民主，廣泛聽取意見，求同存異，提出意見和建議，以達成共識為目標。三是協商結果反饋期，把每個協商參與者的協商建議，匯總綜合，形成共識性結果，將其形成《協商紀要》等書面材料并在一定范圍內公開。在這一期間，多數情況下，由協商提請方負責反饋。

4.協商進程情況通報。從提請協商到開展協商，再到協商結果采納情況，都需要有相關人員或部門不定期通報階段性的協商進展狀況。除個別涉及到機密的協商內容，也可以面向社會進行公開，這種公開不只是媒體進行報道，還應有民主黨派作為協商主體的主動公布，包括協商過程中黨派做了哪些準備、提了什么意見和建議，建議的采納情況等。

（三）健全政黨協商運行保障機制

實踐證明，系統、規范而具有約束力的保障制度直接影響著政黨協商的質量和效果。目前相關文件就政黨協商已經做出了一系列原則性的規定，但尚需要構建細化保障機制，以提升政黨協商的實際效果。

1.健全協商主體的信息溝通機制。只有對執政黨的政策有一定的了解和掌握，民主黨派參與協商有較強的針對性，才能找準協商的切入點和著重點。為此，應出臺機制，解決目前協商各方信息不對稱問題。如邀請民主黨派列席黨委全體會議、常委會議和其他黨委和政府召開的重要會議、定期（如半年或每季度）向民主黨派通報經濟社會發展情況以及關系人民群眾生活的重要問題，對重大突發性事件則及時通報，明確政策研究室每月向民主黨派報送經濟社會發展的重要信息和數據；每次協商前，要把協商內容的相關信息事先全面地通報民主黨派，并預先留出一定的時間，使民主黨派有充分的時間調查研究；規定各單位掌握的數據和信息，向民主黨派調研提供及時、有效、可靠的材料的責任；進一步推進對口聯系制度，特別是加強這項制度落實情況的考核等，從而不斷拓寬民主黨派的知情渠道。

2.建立健全協商結果的追蹤和反饋機制。通過政黨協商督辦聯席會議制度等形式，建構“跟蹤模式”，特別關注協商成果能否為黨和政府所采納并實際發揮作用的問題，形成民主黨派協商主體主動關注、了解甚至介入協商結果處理的機制，防止搞形式、走過場。明確協商結果辦理的牽頭責任單位，要求中共各相關權力部門在規定的時間內對協商結果的采納情況進行反饋，對于已經采納的應當說明進展情況，沒有采納的應當說明理由，并與民主黨派交流商議，以取得民主黨派的認可。

3.建立健全協商的評價考核機制。把政黨協商納入單位、領導班子、領導干部的績效綜合考評范圍，明確評價考核的主體和客體，并圍繞協商頻率、信息提供、程序規范化程度、成果運用情況、結果反饋情況、協商滿意度等，制定完整的評價指標體系，分出不同等級，對沒有達到一定等級的，在實踐中應協商而不協商或對政黨協商不重視的黨委，在一定程度上追究其責任。