加強地方性法規規章起草工作的有效路徑

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2016）02—049—03

[內容提要]加強地方性法規規章起草工作對提高立法質量有著十分重要的意義。當前地方性法規規章起草工作存在一些亟待解決的問題。為了加強地方性法規規章起草工作，我們應當建立多元化起草主體的合理配置，完善公民有序參與立法途徑，突出地方立法特色，加強立法工作隊伍建設和政府立法理論研究，改進地方性法規規章起草調研機制。

[關 鍵 詞]地方性法規規章；起草；有效路徑

地方性法規規章起草是立法工作的重要組成部分，加強起草工作對提高立法質量具有重要意義。黨的十八大以來，特別是十八屆三中、四中全會后，科學立法被擺上了重要地位。各地、各部門進一步健全法規規章草案起草工作組織領導體制，不斷完善起草工作程序和起草工作機制，立法起草工作質量不斷提高。但在地方性法規規章起草工作中，仍存在一些實際問題。加強地方性法規規章起草工作，應當著重做好以下幾方面工作：

一、建立多元化起草主體的合理配置

（一）發揮立法機關在地方立法起草工作中的主導作用。地方性法規規章起草是立法工作的重要組成部分，是制定地方性法規規章的關鍵環節，強化立法機關在起草中的作用有重要意義。立法機關地位超脫，沒有部門利益傾向，而且業務專業性較強，立法草案質量也能夠保證。因此，立法機關應當順勢而為，積極爭取多組織或者直接起草地方性法規規章草案，逐步改變目前主要由行政部門單一起草的機制。

（二）建立以立法機關為主導，行政主管部門為補充，以“三結合”為核心的聯合起草模式?！叭Y合”就是立法機關、行政主管部門、專家學者一起參與，優勢互補。涉及行政主管部門職責交叉、與群眾利益密切相關的重要立法項目，可以由立法機關組織起草或由立法機關通過項目委托、公開招標等方式組織相關單位、個人起草。逐步形成立法機關主導，有關部門參加，社會組織和個人共同參與的地方立法起草工作機制。

（三）健全起草工作小組制度。從近些年立法工作實踐看，成立起草小組能夠保證立法順利進行。為此，建議每一件地方性法規和規章起草工作，都應成立起草小組。起草小組由負責起草單位的主要負責人任組長，協調各方，整合資源，及時排除和克服立法過程中遇到的矛盾和問題。分管副職領導任副組長，一般要受提案人委托到人大常委會或者政府常務會議上作說明。成員包括本單位相關業務各處室的負責人、法制處室的負責人，立法機關的立法人員，同時邀請有關方面的專家參與。

二、完善公民有序參與立法途徑

黨的十八屆四中全會決定提出：“拓寬公民有序參與立法途徑?！薄读⒎ǚā返谖鍡l規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參加立法活動?！蓖晟乒裼行騾⑴c立法途徑：

一是堅持開門立法。凡是與人民群眾利益相關的地方性法規規章草案，都應當采取座談會、論證會、聽證會或者向全社會公布草案等方式向社會公開聽取意見，尊重多數人意愿，充分反映最廣大的人民的根本利益。采取多種形式公布草案，應當通過人大或者政府的門戶網站公布，重要的立法項目應當通過報紙、電視等其他媒介向社會公布。

二是建立社會各方參與立法的激勵機制。對在立法立項、起草、征集意見等環節中表現突出、貢獻較大的單位和個人予以表彰和獎勵，提高社會各方參與立法的積極性，廣泛凝聚社會共識。

三是建立公眾意見采納情況反饋機制。公眾參與立法活動所提的意見和建議要認真研究、吸納。能夠采納的，應在立法中予以體現。沒有采納的，要積極通過適當的形式進行必要的答復和說明。

三、不斷完善立法起草技術，突出地方立法特色

（一）規范立法語言。一是語言要明確、準確。對地方立法所調整的法律關系各方主體的地位要把握準。只有定位準了，用詞才可能準確。同時，對相近詞語的細微差別要仔細辨析，不能使用相近詞語，也不能使用概括性詞語，更不能使用含糊不清的詞語。二是語言要周密、嚴謹。避免使用形容性詞語和帶有感情色彩的詞語，維護法律的嚴謹性。對同一語言對象，必須使用同一稱謂詞語，以免造成前后不一致。三是語言要通俗易懂。法學家耶林說過：“立法者應當像哲學家一樣思考，但像農人般說話”。要求老百姓普遍遵守的法，首先應當是老百姓都能夠讀得懂的法。這就要求地方立法的語言必須通俗、質樸、易懂，避免使用生僻字詞和方言土語。四是語言要簡潔精練。司馬光說“凡立法貴其簡要”。起草地方性法規規章要避免冗長繁瑣，力爭簡潔精練，減少重復。對同一個問題，只從最直接的一個角度表述。要避免不必要的修飾，不寫與內容聯系不緊密的語句。

（二）突出地方立法特色。突出地方立法特色是地方立法得以因地制宜、因時制宜解決自己特殊問題的保證，是衡量地方性法規規章起草質量的重要標準。在起草工作中，體現地方特色：一要更新和提升地方立法理念，樹立以民為本、質量為先的良法意識和創新觀念，在起草和審核中盡量減少和避免照抄照搬上位法及外地法規條文；二要增強針對性，突出立法重點，切實做到從本地方實際出發，實事求是。

四、加強立法工作隊伍建設和政府立法理論研究

（一）進一步加強立法隊伍建設。各級人大、政府及政府各部門要切實加強立法機構和隊伍建設，要增加地方人大、政府法制機構等人員力量。加強專業培訓和實踐鍛煉，建立立法工作人才梯隊結構，要著力培養地方立法專家級骨干人才和立法工作專業人才。要完善立法工作人才選拔任用、激勵保障等機制，暢通立法、執法、司法的人才交流和立法人才掛職鍛煉的渠道，為優秀立法工作人才脫穎而出創造良好環境。

（二）不斷提高立法人員專業能力。從事地方立法工作的人員，應當努力提高政策理論水平，不斷更新知識結構，提高專業素養，以適應地方立法工作不斷發展的新要求。在立法法賦予設區的市享有地方立法權后，省人大和省政府法制機構應當加強對設區的市立法工作的指導。定期組織全省從事地方立法工作人員進行立法技術、立法程序等方面知識的培訓，尤其要加強對新賦予立法權的市的指導。

（三）強化地方立法理論研究，充分發揮地方立法的引領和推動作用。認真總結新時期地方立法理論創新和實踐經驗，探索完善科學立法、民主立法的有效方法，使地方立法起草工作更好地體現時代性，把握規律性，富于創造性。建立多樣化的學習、交流和研討平臺，積極創辦理論研究刊物、網站，充分展示地方立法研究成果。鼓勵和吸引高等院校、科研機構就加強和改進地方立法工作深入開展理論研究，為地方立法工作提供前瞻性、戰略性理論支撐和智力支持。

五、改進地方性法規規章起草調研機制

地方立法，不能閉門造車。做好調研，是完善地方立法起草的重要程序途徑。只有深入開展調研，“從群眾中來，到群眾中去”，認真、廣泛聽取人民群眾的意見。

一是深入基層，切實掌握實際情況。既要進一步拓展調研范圍，增強征求意見的廣泛性，做到橫向到邊；又要深度挖掘調研層次，要深入到農村、廠礦等一線，直接面對面聽取管理相對人的最真實的意見，做到縱向到底。同時，還要堅持高級別的領導參加調研工作，讓部門領導了解基層第一手資料和情況，從而杜絕形式主義和官僚主義，提高立法決策的科學性和可行性。

二是建立和完善基層立法聯系機制。在基層機關和其他單位建立立法聯系點，確定專門人員重點了解不同行業管理需求和不同區域基層民意。在考慮地區、行業特點等因素的基礎上，由地方立法機關直接遴選或根據基層單位自薦情況確定。地方立法機關通過基層立法聯系點收集立法項目、立法內容意見，評估立法時機、實施條件和立法實施過程中的問題，并依托基層立法聯系點直接就地開展立法調研，也可以不定期、有針對性地在基層立法聯系點開展業務培訓。

課題負責人：吳桂靜，女，遼寧省政府法制研究中心主任、研究員

課題組成員：關明峰，男，遼寧省政府法制研究中心，主任科員

劉 莉，女，遼寧省政府法制研究中心，助理研究員

霍焱焱，女，遼寧省政府法制研究中心，研究實習員

基金項目：遼寧省社科聯2015年度遼寧經濟社會發展立項課題《健全地方性法規規章起草工作機制研究》階段性成果，課題編號：2015lslktzifx-06。

責任編輯/趙洪波