培育住房租賃市場的“痛點”和破解路徑

李宇嘉

一、壯大租賃市場成為“新房改”重點內容

自2015年底中央經濟工作會議提出，建立以滿足新市民住房需求為主的“購租并舉”的新住房制度以后，住房制度各項改革漸次展開。此次改革的指向之一，便是壯大本應與住房市場化平行發展，但卻被“偏廢”的住房供應另一端——住房租賃市場，讓住房租賃成為下一階段住房供應的“雙引擎”之一。很罕見地，在5月4日召開的國務院常務會議上，發展住房租賃市場列入重要議題，會議從住房制度改革和新市民住房需求的角度，提出了壯大租賃市場的頂層框架設計。

5月6日，住建部提出了培育和發展住房租賃市場的6條具體措施，從培育租賃房源供應主體、鼓勵住房租賃消費、完善公共租賃住房、支持租賃住房建設、加大政策支持力度和加強住房租賃監管等6個角度，構建培育和發展租賃市場發展的長效機制。同時，為改變機構租賃發展短板，從稅收、金融、規劃等4個角度培育和壯大機構租賃。另外，從增加中小戶型租賃房源、商業用房改建、符合安全條件下默認“打隔斷”和“N+1”（客廳改建）等方面滿足年輕人、城市新移民旨在降低租房成本、提高生活工作便利性的現實租賃需求。最后，從7個方面規范中介服務機構，改變“重銷售、輕租賃”的監管現狀，切實維護租賃主體的合法權益。

二、城市化“下半場”租賃需求增長更快

1998年“房改”以來，我國住房供應基本是住房銷售市場的“單極化”發展，居民購房置業轟轟烈烈，從首次置業到改善型需求，從自住需求到投資需求，市場熱點不一而足、輪番切換。根據西南財經大學中國家庭金融調查中心發布的《城鎮住房空置率及住房市場發展趨勢》，截至2014年，我國城鎮居民家庭住房自有率達到89%，遠遠高于OECD53%-66%的自有率水平。但是，本該與住房銷售市場平行發展的住房租賃市場，則基本被“偏廢”，“先租后買、有租有買”的二元住房供應體系“跛腳前行”。目前，城市化進入了“下半場”，人口從“城市化”轉向“大城市化”“都市圈化”，大城市及其周邊人口集聚度上升。由于大城市用地空間限制、服務業崛起、房價暴漲，樓市開始進入存量時代，租賃需求在邊際上的增長更快。

2014年，我國通過市場租賃（包括城中村）解決居住需求的城鎮總人口達到了3億人左右，占城市人口的近40%。在北京，每天約有20萬人在找房子租住（15萬人整租、5萬人合租）；深圳實際管理的2000萬人口中，70%長期選擇租賃住房。流動人口的租賃需求更加明顯，國家衛生計生委發布的《中國流動人口發展報告2014》顯示，截至2013年，全國流動人口2.45億，占城鎮常住人口的40%，其中超過77%的為“80后”，72%的流動人口通過租房居住。

三、住房供應“錯配”問題亟待解決

1.重銷售市場、輕租賃市場

目前，住房供應上“錯配”非常嚴重。首先是“重銷售市場、輕租賃市場”的供應錯位問題很嚴重。過去20年，國家在政策導向上，一直以鼓勵開發新房和買房為主，租賃住房供應和管理一直不被重視。近年來，盡管大城市租房需求增長較快，但住房供應政策并未向此傾斜。特別是在房地產進入“白銀時代”后，以農民工和大學畢業生為主體的新市民是住房消費新主體，租賃是這些人群“落腳”城市后的首選，甚至是長期選擇，但政策仍囿于鼓勵買房。

新房開發和銷售對地方財政收入、招商引資、稅收和經濟增長上的貢獻很大，這是租賃住房供應無法比擬的。因此，在房屋供應上，地方政府偏重于新增住房供應，特別是經濟價值更大的商業辦公和工業廠房等，而存量房的再利用也更傾向于“拆舊建新”式的城市更新和城中村改造。甚至，“房改”以來的20年，各地編制的住房建設規劃中，都鮮有關于房屋租賃的規劃。于是，一邊是“去庫存”、新房賣不出去，特別是大量商業辦公房空置，一邊卻是新市民的住房問題難解。

2.租賃市場供應“錯配”也很嚴重

首先，自2011年6月有統計以來，全國房屋租賃價格已經連續5年上漲。目前，新市民集聚的大城市，商品住房平均月租金在25-70元/平方米，套均70平方米的商品住房，月租金在2000-5000元。問題是，2015年，全國農民工月均收入才3072元，大學畢業生收入甚至低于農民工。商品房租金居高不下、高不可攀，但低租金的小產權房、舊村舊城卻在轟轟烈烈的舊改中不斷萎縮。目前，不僅是北上深等城市加大了舊城改造的力度，連一些二線城市也開始向存量要空間。

其次，租房或為買房前過渡，或為降低成本，單身群體租房比例更高，中小套型理應是租賃供應主體。2015年，住建部對16個外來人口集中的大城市進行專項調查，顯示租住需求以中小戶型為主，50平方米以下占比75%。但是從購房需求和最大化盈利的角度，過去房地產黃金10年，房地產開發出的房子往往以大戶型、低密度為主，中小戶型、適租型租賃房源較少。在財產稅、遺產稅缺失而房價持續上漲的情況下，造成房屋大量空置。中國家庭金融調查發布的數據顯示，2013年住房空置率為22.4%，比2011年上升1.8個百分點，意味著超過1/5的房子無人居住，資源浪費。但同時，城市新移民、大學畢業生等新就業者，卻因為租金高、存量房實租性不足而找不到房子自住。在大城市，旨在降低租金的合租或“打隔斷”租賃占比達50%。

四、機構租賃的“壓倉石”作用沒有發揮

以中低收入者為主的租賃需求，公共產品屬性更明顯。機構租賃是穩定市場、降低租金和權益保障的壓倉石。國際上政府公租房和地產企業、金融機構、非盈利組織等私人機構租賃（接受租金管制和政府補貼）房源占市場份額30%以上。2011年，德國1860萬套租賃房中，政府公租房（450萬套）占24%，私人機構房源（410萬套）占22%；2013年，美國3200萬套私人租賃房中，機構租賃占28.4%。

根據國家統計局全國第六次人口普查，截至2010年底，我國有25.8%的城市居民租住住房，89.5%的可出租房屋來自私人出租住宅。2010年，基于北京租客的網絡調查顯示，租賃市場上的租賃關系類型以個體房東直租為主，個體房東直租和個體二房東轉租的比重超過80%；只有約6%的租賃住房來自機構出租人，主要的機構出租人是就業單位（4%）和房管部門（2%）。

我國機構租賃不足有兩大原因，一是政府公租房供應少。德國租賃占比高稱著于世，57%的人選擇租房，很大一個原因在于政府公租房多。“二戰”以后，德國建設了1000多萬套社會住房，多數為公租房，而目前德國人口也才8100萬。另外，德國私人租賃，必須在一定期限內，按接受政府補貼后的管制租金來提供，過了管制期才能提供市場化租賃服務，擴大了低租金房源供應。二是地價和財務成本高，相比開發和銷售，租賃收益太低。目前，主要城市租售比（每平方米月租金與每平方米售價之比）在250倍左右，重點城市在600—800倍。在無風險收益率可達4%時，投資租賃的收益太低、回收期太長，趕不上開發和銷售。同時，企業自有或收購房屋占用資金體量大，租金收益低，投資期限錯配，流動性風險突出，加上證券化或信托投資基金（REITs）滯后，機構租賃難成大器。

五、租賃市場監管缺失導致權益無法保障

除供應錯配外，管制缺失也是租賃市場無法壯大的因素。長期以來，主管部門關注的是房屋開發和銷售，租賃一直處在無規范、無管理、無數據的“野蠻生長”中。作為輕資產服務行業，“個體出租+中介服務”是我國目前租賃供應的主模式。但是由于房價上漲、信息不對稱和搬家成本高，租客事實上處于弱勢狀態。加上無論是租賃出租方，還是中介服務部門，無監管、無準入門檻、違規無實質處罰，誰都可以提供租賃房源，誰都可以進入中介機構。特別是在全社會信用不彰、中介行業地位認可度不高的情況下，中介機構從業者多數抱著“賺一把就走” “牛市撈錢”的心態，假房源、騙取中介費、隨意漲租和驅趕租客等亂象叢生。北京建委2014年對青年人住房狀況進行調查，3萬名被調查者中，43.8%的表示租房中遇到不良中介。

六、培育和發展租賃市場的政策措施

一是還原租賃市場公共產品特性。事實上，近年來，國家及管理部門培育和發展住房租賃的政策文件出了很多，但租賃市場地位、體量、問題并無多大改觀。直接原因就在于上面講的幾個原因：租賃住房規劃和供應被偏廢，中小戶型、低租金房源太少，政府公租和機構租賃規模小，沒有發揮壓倉石的作用，以及租賃監管嚴重缺失。壯大租賃市場，從根本上講，要還原租賃住房公共產品的屬性。租房者多為新就業者、新市民、中低收入者等弱勢群體為主，而且年輕人或單身人士占主體。一方面，這些人群的住房問題應納入政府住房保障的范疇；另一方面，城市化“下半場”、人口紅利結束，城市競爭力在于誰能爭取到人口流入。因此，城市政府應爭取讓這部分人留下來。因此，下一步要發揮政府公共服務的本職，本著老百姓對租賃住房強大的現實訴求，從編制和落實住房租賃規劃，壯大公租房等機構租賃占比，強化以租金為核心的租賃監管等入手。

二是以“房屋銀行”來壯大機構租賃。壯大機構租賃是穩定市場、消除亂象、保護承租者權益的基石。筆者認為，未來發展機構租賃經營，可行的切入點是房屋銀行，即由房屋所有人將房屋的使用權以定期方式，全權委托房屋租賃公司，由后者負責招租、出租及管理（家具配備、維修、協同物業管理）。為避免隨意轉租、攜款潛逃、侵害租賃雙方權益，可由行業管理部門牽頭制定管理標準，并協調協會、市場管理部門，加強對房屋銀行管理、投訴受理等。房屋銀行模式下，政府有限的監管資源發揮到刀刃上，幾家大型房屋銀行規范經營，疊加政府公租，可帶來示范效應，穩定整個租賃市場。中介機構發展為房屋銀行，既可實現租賃信息平臺建設和低成本運營，租客發展來的房屋買家也改變了規模化租賃經營成本收益不匹配局面，還有助于培育“先租后買”的消費模式。同時，為了激發房屋銀行的積極性，不僅要在企業稅收上給優惠，還要探索REITs等低廉成本資金的支持，提高企業收益，降低期限錯配和流動性風險。通過強化監管，房屋銀行成為穩定的住房租賃經營機構，并通過不斷壯大市場份額來獲得規模化收益、降低單位成本后，整個租賃市場的秩序會全面改善。同時，房屋銀行與政府公共租賃結合，整個租賃行業的機構占比將大大提升。此時，納入政府管理、行業自律軌道的機構租賃，就成為整個租賃市場穩定的基石。同時，未來相當長的一段時間內，我國經濟將保持低通脹、低利率、穩定增長的局面，隨著機構租賃規模的壯大，資產證券化或房地產信托投資基金（REITs）成為可能，而政府后續推行租金管制、財政補貼來支持龐大租賃人群的基本住房需求也就成為可能。

三是構建面向新市民低成本租賃的“去庫存”模式。“十三五”期間，我國城市化著重要解決的是2.6億農業轉移人口以及1.5億“三留人群”（留守兒童、留守婦女、留守老人）在城市“扎根”的問題。對這部分城市新移民來說，目前城市生活成本居高不下、社會保障杯水車薪，他們的收入在支付完子女教育、父母養老和基本生活后，很難再有積蓄來買房。因此，提供低成本租賃住房，這是他們能夠落戶城市的唯一模式，也是農民工可以接受的供應模式。過去，農民工一直租住城中村，事實上就是市場化的需求自我選擇和供應商的匹配。低成本租賃住房供應，可以有政府主導和市場主導兩個模式，前者由中央轉移支付激勵，并借助地方政府債務發行和置換，定向低價收購樓市庫存，以超低價出租給農民工，并可探索“以租抵供”，在未來可由農民工優先購買。本質上，這是政府償還為農民工提供住房保障的歷史欠賬，也是共享工業化、城市化紅利的選擇；市場主導模式，則建議在庫存過大城市，開發商實施“先租后買”“以租抵供”，在農民工融入城市后，根據自身支付能力和需要，自主決定是否買房。

李求軍/責任編輯