如何看待70年住宅建設用地使用權到期問題

馬可

前不久，溫州一位市民購買了一套二手房，在辦理房產證時卻發現，其所購買的房產因土地使用權已經過期無法過戶。資料顯示，這套房子的土地使用期限只有20年，且該土地使用證已在今年3月過期。據上述市民稱，溫州房屋部門當時表示，房產要過戶首先需補繳土地使用款，補繳款約30萬元。這套房屋的總價還不到66萬元，即補繳費用占到房產總價值的近一半。這一事件隨后快速發酵。溫州市國土局方面證實，近一兩年可能會遇到類似問題的房屋有600多套。因土地使用期限到期造成房屋無法過戶交易，溫州并非第一個遇到這種情況的城市。此前青島、重慶、深圳，都曾遇到過類似的問題。

在全國房價快速上漲之際，不少購房人選擇購買甚至繼續追加購買房產以抵御通貨膨脹的風險，以為買了房子相當于投資了萬能險，然而近日溫州土地使用期限問題的出現，把這一問題拉進人們視野，并引起社會各界廣泛關注——70年產權到期后，續期問題如何解決？

這一問題對大多數人似乎還比較遙遠，但終究是要來的，我們應當如何理性看待這一問題呢？

一、70年住宅建設用地使用權的由來

追本需溯源，前面說到的70年產權實際上指的是住宅建設用地使用權期限，眾所周知，我國城市的土地所有制是全民土地所有制，那么，這個70年的產權是何時出來的呢？我國建國后30多年里，一直沒有專門的土地管理法規和土地管理機構。城市土地歸國家所有，用地則由政府劃撥；農村土地歸集體所有，集體用集體管，各級政府都沒有專門的土地管理部門。土地的使用是無償的、無限期的、不流動的。然而，在上世紀80年代中期，情況發生了變化：1984年我國糧食產量達到峰值，1985年產量突然下滑，僅1985年一年我國凈耕地面積減少了1500多萬畝，這使得土地的規劃和有償使用急需國家宏觀調控。

基于這些現實狀況，1986年3月國務院下發《中共中央、國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，并成立國家土地管理局。國家土地管理局成立后不久，根據我國基本土地情況，在向國務院遞交的報告指出，要在全國普遍開征土地使用費。曾參與制定房屋70年產權制度的首任國家土地管理局局長王先進在2011年接受媒體采訪時指出，對于城鎮住宅，土地管理局一開始提出的是住宅50年產權。這個期限是根據境外經驗、結合我國實際情況提出來的，“這里有一個比較近的樣板，就是香港。后來，又考慮到人們的壽命以及最長工作年限為50年，最終把房地產權規定為70年”。

二、《物權法》等相關法律對產權期限的界定及爭議

2007年出臺的《物權法》第149條規定，住宅“建設用地使用權”期間屆滿的，自動續期，相比于1994年《中華人民共和國城市房地產管理法》規定的到期需要申請續期已經前進了一大步。但如何續期，是否需要交納土地出讓金，以及交納標準等問題，《物權法》并未給出詳細規定，也沒有出臺相關的法律解釋，這是引發溫州土地續期爭議的原因所在。從溫州此次的事件本身來看，的確有歷史原因，因為這批上世紀90年代初期的住宅用地的使用權為20年，當時《物權法》尚未出臺，相關法律也不完善。然而，在社會主義法律體系已經形成，強調法治思維和法治方式的今天，如何盡快給出回應、化解群眾憂慮，應該成為相關部門的當務之急。

國有土地使用權出讓意味著，在城市里，任何單位和個人進行建設，使用土地，必須依法申請，向政府購買國有土地的建設用地使用權。在我國的改革實踐中，這一制度經歷了一個從無法可依到有章可循的過程。我國土地使用權的有償、有期限使用，始于1988年，早先的使用年限從20年到法定最高年限70年不等，也就是人們常說的“土地大限”。1990年，國務院出臺《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，1994年國家又出臺了《中華人民共和國城市房地產管理法》，對這一領域進行規范。2007年頒布的物權法，則是這一領域最為重要的立法，其意義在于明確了私人對其合法的房屋享有所有權。這意味著即便土地使用權到期了，房屋所有權也不容剝奪，同時，住宅用地續期無須申請而自動續期。

然而，《物權法》在自動續期的操作上卻留下了一些模糊之處。比如，住宅建設用地使用者往往為較為分散的業主，政府有無義務幫助他們實現自動續期？是否需要繳納土地出讓金？繳納標準如何？若是部分業主不愿繳納土地出讓金該如何處理，是否會影響到其他業主？非住宅建設用地續期又該如何操作？這些模糊之處，立法者當時或有其他考慮，但目前已經影響到群眾的生產和生活。一方面，“無恒產則無恒心”，土地“70年大限”的隱憂一直盤桓在人們心頭，這既不利于產權制度的落實，也讓人們因為擔憂在到期后繳納難以承受的出讓金而處于惶惶不安中。另一方面，也為相關市場交易行為埋下了糾紛隱患。目前，已經出現了土地使用權到期后，房屋因未能自動續期而不能交易過戶的案例。不難預見，如果相關規定仍不明確，還將出現諸多房屋買賣后續糾紛，以及因繳納出讓金而出現的爭端。

三、住宅建設用地使用權期限屆滿續期重點問題探究

關于住宅建設用地使用權期滿續期的爭論可謂眾說紛紜，爭論的十分激烈。拋開理念性的情感表達之外，我們尤其需要冷靜下來，聽一聽讓學界內權威專家、學者的意見。前不久在中國人民大學法學院舉行的一次關于這一問題的研討。與會專家學者于回溯當年立法背景以及明定立法指導思想的基礎上，就住宅建設用地使用權期限屆滿續期問題和其中涉及的重點法律問題進行了研討。

一是，如何理解“自動續期”這一立法表述。對于住宅建設用地使用權期限屆滿后“自動續期”及其所衍生的問題，特別是續期是否收費問題，與會專家產生了理解分歧并激烈地爭論。江平教授認為，“自動”的含義包括三個方面：一是期限屆滿，不能夠收回，也不能夠按照原有的方案重新簽訂一個土地出讓合同，因為“續期”即代表將原有的延續；二是自動續期所蘊含的是沒有交費仍然有權居住，即不交費只是限制民事流轉，并不對民事權利產生影響，簡而言之是自動延續居住權，保有所有權但限制轉讓；三是自動續期在立法時并未寫有償無償，所以現在即使要收費，也應當是較少的費用。全國人大常委會法工委民法室扈紀華巡視員亦認為，所謂自動，即是指沒有任何條件謂之自動，自動續期在法律上不應當附加任何條件與行為。清華大學法學院崔建遠教授從民法學理層面進一步指出，自動續期是基于我國特有的房地政策，為了保有房屋的所有權而對建設用地使用權的期限進行延長，這樣既滿足了購房人利益的需要，也符合《物權法》關于建設用地使用權和地上建筑物所有權之間所要求的法律關系。畢文強律師從法條解釋角度亦對此加以印證，即《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》與《城市房地產管理法》規定了續期申請續費，《物權法》是自動續期，這形成了一個對照效應，從中可以推定《物權法》應被理解為自動續期且無續費。邱寶昌律師認為，所謂有恒產者有恒心，土地是人們賴以生存的最基本的人權，是政府以及百姓都關心的問題。我國土地是國有土地與集體土地的二元結構，但我國房價一路上漲、居高不下、數次調控失靈的原因之一即在于土地之上商品房的市場性，甚至從某種角度看，這背后蘊藏的是市場投資渠道少而產生的供不應求現象，后來的調控實質是行政手段而非市場手段。這些因素導致了現有房產難以稱之為“恒產”，只是一個不動產，而現在續期倘若又需要收費，恒心何在？但是，有學者對上述無償續期的觀點所產生的影響表示擔憂，認為應當較為保守地看待“無償續期”。中國人民大學法學院高圣平教授提出，城市土地有償使用是以國家土地所有權之上來設立建設用地使用權這種權利結構加以表達的，是否要對建設用地使用權的期限加以限制？期限長短的依據何在？如何進行操作層面的續期？續期有無次數限制？這些問題均需要從法理與政策進行考量。中國政法大學行政法專家劉莘教授從“公平”的角度指出，現有國有土地出讓年限是分檔次的即20年至70年不等，20年所繳納的出讓金是最少的，如果采取一概無償的政策，將會導致對于繳納了較高年限出讓金者的不公平，這一觀點得到了北京航空航天大學劉保玉教授的附議，即如果不加區分，以后開發商就都會購買最低期限的，這樣關于土地使用權期限的規定即會形同虛設。中央財經大學尹飛教授認為，《物權法》第149條對于自動續期的規定應當是有特定內涵的，是針對過去需要申請、需要重新簽訂合同做法的糾正，如果將自動續期理解為自動的無條件延期，并不符合《物權法》的意旨。清華大學法學院申衛星教授更是進一步指出無償續期面臨的最大困難是民法的理論問題，即若自動續期等于永久免費的話，此時該使用權就是永久性，其與所有權的差別何在？即自動續期+免費=所有權這樣一個結構是否合理合法？中國人民大學法學院張翔教授援用憲法加以佐證，“永久的使用權就是所有權”這一論斷，如果建立于私人所有的基礎上時，與我國《憲法》第10條第一款“城市的土地屬于國家所有”相沖突，而這樣的解構從民法解釋論的角度亦難以成立。

二是與會專家就“自動續期”是否等于“完全免費”進行更為深入地研討。大家一致認為應當對此問題進行類型區分。全國人大常委會法工委原民法室主任姚紅提出，續期是否收費涉及國家經濟發展與保護民生之間的平衡問題，建議應當對住宅與非住宅、商行為與非商行為進行區分，根據不同類型決定收費還是免費。扈紀華重申當時立法的指導思想就是考慮民眾利益，住宅用地是長期存續的，而非住宅用地較前者而言生命力則相對短暫，從該角度出發也應當進行區分。中國政法大學民商經濟法學院李永軍教授認為，這個問題有兩個層面，一是從理論角度出發，續期是可以收費的，但從另一個層面即實踐出發收費值得商榷，其提出應區分住宅與非住宅，對于住宅應當施行免費續期，超過70年的，國家需要時可以援用征收制度。北京大學法學院劉凱湘教授對房價款進行分析，認為購房時，房價款的構成當中所繳納的土地出讓金應當是一次性繳納土地出讓金，永久性取得土地使用權，住宅用地國有土地使用權到期后應當自動續期，不存在以后再補交的問題，非住宅可以有所區別，但也不能反復交費，可象征性地交費或通過立法規定一種非住宅用地到期后補交出讓金的比例或限制的制度。張翔教授從憲法對財產權的理解出發對該問題發表了看法，他認為憲法上的財產權分為兩種，一種是個人自有、負責個人生活所必要的財產，另一個是具有強大社會關聯性的財產，對于第一種財產應受到絕對保護，對應于本次討論主題，續期時可以不交或少交稅；對于第二種財產，例如其擁有較多數量的房屋且用于投資等行為，由于其占用大量社會資源或者是投資行為，所以可對其苛以社會義務繳納較多的稅。中國人民大學民商事法律科學研究中心熊丙萬副研究員對此做了具體的類型化區別，即一是對比住宅性建設用地和商業性建設用地，后者需要按照市場和商業邏輯運作，收取相對較高的費用，是有正當性的，但前者的基本目的是保障公民的基本生存和居住，最多只能收取與公共支出相對稱的必要費用；二是要區分單套住宅性建設用地與多套住宅性建設用地，前者的保障性功能十分明顯，只能收取用于政府提供公共產品的費用，后者具有商業和投資性，可以考慮通過交易稅或者持有稅的方式收取土地使用費；三是區分農村宅基地使用權與城市住宅性建設用地使用權，前者是永久期限且免費，對后者而言，在期限上可以采取與前者相同的目標，但無論是采用“續期+補交土地出讓金”的方式，還是“不續期+房地產稅”的模式，都應當保證房屋所有人對土地享有長期穩定的使用權。

最后，與會專家針對上述問題，提出了相應的解決措施，其中中國人民大學民商事法律科學研究中心主任楊立新教授提出的“費改稅”辦法，得到大多數學者的肯認。中國政法大學劉莘教授、金華市中級人民法院原院長高洪賓認為：自動續期是解決土地國有且有期限而房屋私有這一原有矛盾的措施，自動續期后國家收取經由精算師測算的較為低廉的持續性稅收，讓國家財政收入長流不斷，而百姓亦能夠承受與負擔則與該舉措相適應。北京航空航天大學法學院龍衛球教授提出的一個方案即是自動續期、實行年金制，而“年金制”類似于稅制。中國人民大學法學院朱虎副教授也認為，土地的純收益應由國家享有，就這種享有方式而言，稅收措施優于繳納續費。

我國國有土地使用權出讓制度的產生和完善，可以說是我國改革歷程的重要組成部分，成果來之不易，而相關立法則是對這一成果的有力維護。在全面深化改革的過程中，一方面要堅決維護和嚴格落實物權領域的立法成果，另一方面，對上一輪改革中的模糊之處也要進行有連續性和建設性的修補。相信隨著全面深化改革的持續推進，類似“土地使用權到期后該怎么辦”的問題還將出現，解答宜早不宜遲。期望相關部門能夠著眼公民合法權益，從現實可行性、法律穩定性的角度，從細節出發，拿出于法有據、于情有理、于民有益的具體解決方案，早日消除盤桓公眾心頭的憂慮，讓居民安居樂業。