論結建式人防工程的產權歸屬

劉愛國

1997年1月1日，我國頒布實施了《人民防空法》，明確指出城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室，在保證戰時使用效能的前提下，鼓勵平時利用人防工程為經濟建設和人民生活服務。《人民防空法》頒布近20年來，正逢我國市場經濟高速發展階段，基本建設投資主體多元化，城市風貌日新月異，結建式人防工程也得到了迅猛發展。有關資料顯示，我國每年新增建筑面積超過20億平方米，即使其中的50%新建建筑按2%的規定修建結建式人防工程，則每年也會增加面積超過2000萬平方米。與此同時，各市場主體的權利意識增強，就結建式人防工程產權歸屬問題爭論不休。目前有三種主流觀念，分別是國家所有說、投資者所有說和業主所有說，但筆者認為這三種觀念在界定其權屬問題時都沒能客觀體現結建式人防工程的特點。

一、結建式人防工程產權歸屬的立法現狀

1.國家法律法規及部門規章沒有明確其產權歸屬

《物權法》第七十三條規定，建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。結建式人防工程平時往往作為車庫、商場或倉儲使用。作為商場或倉儲顯然不屬于公用設施。作為地下車庫是否屬于公用設施呢？各方說法不一。《物權法》第七十四條規定，建筑區劃內，規劃用于停放汽車的車位、車庫應當首先滿足業主的需要。同時又規定，建筑區劃內，規劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。因此，《物權法》沒有對結建式人防工程的產權歸屬有明確表述。

《人民防空法》第二條規定，人民防空是國防的組成部分。據此，有人認為，結建式人防工程屬國防資產，應歸國家所有。但結建式人防工程是不是屬于國防資產，《國防法》第三十七條對其有明確規定，即：國家為武裝力量建設、國防科研生產和其他國防建設直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設備設施、物資器材、技術成果等屬于國防資產。結建式人防工程的投資主體往往不是國家，因此不應屬于國防資產，也不能以此來判斷為國家所有。

《人民防空法》第五條規定，國家鼓勵、支持企事業組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空工程建設；人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。《〈人民防空法〉釋義》對第五條作了“在城市居住小區由房地產開發單位修建的戰時可用于防空的地下室，平時由投資者使用管理” 的特別說明，但該釋義緊接著又補充寫到，“也可由人民防空主管部門管理使用”。這種自相矛盾的解釋，使本來就不夠清晰的問題更加復雜化。

除上述兩部法律外，住房和城鄉建設部頒布的《城市地下空間開發利用管理規定》，規范和促進了我國城市地下空間建設，其中第三條規定，城市地下空間的開發利用應貫徹統一規劃、綜合開發、合理利用、依法管理的原則，堅持社會效益、經濟效益和環境效益相結合，考慮防災和人民防空等需要。第二十五條規定，地下工程應本著“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”的原則，允許建設單位對其投資開發建設的地下工程自營或者依法進行轉讓、租賃。該條所說的“地下工程”應該包括結建式人防工程，但第二十九條規定，平戰結合的地下工程，平時由建設或者使用單位進行管理，并應保證戰時能迅速提供有關部門和單位使用。似乎第二十五條的“地下工程”又不包括結建式人防工程，因此其產權歸屬還是比較模糊。

2.各地地方法規、政府規章及規范性文件對產權歸屬表述不一

有明確規定結建式人防工程產權歸國家所有的。如《沈陽市民房管理規定》第二十七條和第二十八條規定，民防工程實行產權管理，除國家依法取得和認定的，或者用收取的民防工程易地建設費以及國家以各種形式投資修建的民防工程產權為國家所有外，結合城市民用建筑修建的民防工程，產權也歸國家所有。

有明確規定結建式人防工程產權歸投資者所有的。如《湖南省人民防空工程產權管理辦法》第九條規定，人防工程所有權初始登記權利人為人防工程建設單位。

雖未明確產權歸屬，但可以推定為業主共有。如《江蘇省物業管理條例》第六十六條規定，物業管理區域內依法配建的人民防空工程平時用作停車位的，應當向全體業主開放，出租的租賃期限不得超過三年，不得將停車位出售、附贈。該條例還規定，收取的汽車停放費、租金用于該人防工程的維護管理和停車管理，剩余部分的70%納入住宅維修資金，其余部分用于補貼物業服務費。

以上不難看出，我國在法律法規層面，沒有對結建式人防工程的歸屬權做出明確規定，僅將其平時的管理權賦予了建設單位或投資者，即由建設單位或投資者使用、收益和管理。而地方性的法規和規章有的明確其為國有，有的明確為建設者或投資者所有，有的可推定為全體業主共有。正是由于國家在結建式人防工程所有權歸屬上的缺失，以及地方性法規和規章上各地的表述不同或不清晰，造成學界和社會上對其問題的爭論，甚至引發法律上的訴訟，爭奪其所有權。

二、結建式人防工程的發展歷程及工程特征

1.我國人防工程的發展歷程

建國后，我國各地依據《國務院關于結合民用建筑修建二級防空洞的決定》，結合基本建設新建擴建了一些地下和半地下室。由于受當時經濟、技術條件的限制，當時所建的人防工事大多非常簡陋，防護能力低下。

1978年在北京召開的第三次全國人民防空會議確定了“全面規劃、突出重點、平戰結合、質量第一”的建設方針，標志著我國人民防空工程建設的指導思想發生重大轉變。1984年原國家人防委、計委城鄉建設環境保護部下達了《關于改變結合民用建筑修建防空地下室規定的通知》，結合民用建筑修建防空地下室工作真正開始起步。但礙于各種阻力和整個國家法制大環境的影響，人防工程建設進展緩慢。

1997年《人民防空法》頒布施行后，人防工程建設開始走上了規范化、法制化軌道。人防工程的技術規范得到進一步完善，政府依法行政的意識進一步增強。這期間，正逢我國經濟高速發展，城市建設日新月異，房地產開發蒸蒸日上，結建式人防工程的建設得到快速發展。況且，越來越重視將人防工程戰時防護功能和平時的民用功能有機結合起來，為國家的經濟建設和戰爭準備發揮出綜合效能。

從我國人防工程的發展歷程可以看出，一是人防工程的建設，由過去的“重視戰時防護功能，兼顧平時使用功能”階段，發展到現在的“重視平時使用功能，確保戰時防護功能”的階段，盡可能地為社會提供便利和服務；二是人防工程投資由過去的國家單一主體發展到現在的多元主體；三是巨大的人防資產隱藏著巨大的利益，國家、企業和業主就結建式人防工程的利益紛爭日益突出。

2.結建式人防工程的工程特征

結建式人防工程主要由主體和口部組成。所謂主體，即為防空地下室中能滿足戰時防護及其他主要功能要求的部分。對于有防毒要求的防空地下室，其主體指在里面一道密閉門以內的部分。所謂口部，即為防空地下室的主體與地表面，或與其他地下建筑的連接部分。對于有防毒要求的防空地下室，其口部指最里面一道密閉門以外的部分，如擴散室、密閉通道、防毒通道、洗消間、除塵室、濾毒室、豎井、防護密閉門以外的通道等。

除口部外，主體空間中通風、給排水、供電、防化、通訊等專業設備房間，也是人防工程為能確保戰時發揮防護能力的專用空間，平時不得作為他用。主體空間中的廁所、盥洗室可以預留，在戰時安裝，這部分空間平時也可以使用。

結建式人防工程因是結合民用建筑而修建的地下人防工程，這就決定了其平時的使用功能非常重要，必須保證其安全、方便、舒適地使用，而戰時只要確保其必要的防護能力，能保障人的生命安全即可，不必也不可能追求其舒適性。

從工程造價角度看，結建式人防工程與普通民用地下室相比，其造價只提高10%-20%，也就是說，在普通民用地下室的基礎上，只需多投入10%-20%的費用，即可達到民防標準。這也是國家大力推行結建式人防工程和投資者愿意建設的重要原因之一。

三、結合工程特點進行權屬劃分的設想

國家從企業或個人獲得利益的途徑只有稅和費，如果結建式人防工程歸國家所有，那就是一種無償的實物征收方式，這在我國是不合法的，所以筆者不認同結建式人防工程為國家所有的觀點。在城市建設方面要求依法依規配建的項目很多，如住宅小區中的幼兒園、汽車庫/位、設備用房、物業管理用房等，這些都不可能屬國家所有，它們有的歸投資者所有，有的歸全體業主所有。就結建式人防工程權屬問題，筆者提出以下設想。

從上述結建式人防工程的工程特點看，其空間可以分為兩部分，第一部分是為發揮防空作用的專用空間（以下簡稱為專用空間），如口部、各種專業設備空間，第二部分是平時可以使用、戰時可以隱蔽人員和物資的空間（以下簡稱為使用空間）。專用空間是為了確保使用空間戰時發揮防護能力的必要空間，平時幾乎無法使用；使用空間從外觀上看與普通地下室并沒有什么差異，只是梁板、臨空墻等得到了一定的加強，使其不但在平時能抵抗設計荷載的作用，保證平時的使用功能，還能確保具有抵御戰時遭遇設防等級的防護能力，保證戰時人員隱蔽和物資儲存的安全。

《人民防空法》第二十二條規定，城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室。這句話可以理解為該法要求在普通民用地下室的基礎上，通過防空技術措施，使其附加上防空功能。也就是說，對使用空間的構件進行必要的加強，附加上專用空間，使其戰時可用于防空功能。對使用空間來講，其平時使用是常態，戰時使用是非常態。

《物權法》第七十條規定，業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。專用空間是專門用于使結建式人防工程發揮防護作用的空間，平時不得、也不能作為它用，這就相當于水泵房、配電室等公用設施，其產權應歸全體業主所有；使用空間在常態下發揮其平時的使用功能，戰時發揮防護功能的情況畢竟是非常態，因此其產權應歸投資者所有，其所有權的初始登記權利人為投資者，投資者可以通過出售、附贈或出租等方式處置。如果寫字樓、住宅小區等配建的結建式人防工程用于汽車庫，且車位數在規定的指標內，則投資者必須首先將其處置給業主。

四、區分結建式人防工程專用空間與使用空間所有權的現實意義

有利于合理劃分專用空間和使用空間的權利義務范圍。對專用空間來講，其平時幾乎沒有什么使用功能，只有戰時才能發揮其確保人防工程的防護作用。戰時享受人防工程的保護是全體業主的權利，因此專用空間歸全體業主所有，有利于明確全體業主應該享有的戰時受到防護的權利，和平時承擔的維護義務。使用空間歸投資者所有，體現了“誰投資、誰受益、誰維護”的法律精神，避免了屬國家所有或是屬全體業主所有所面臨的使用過程中的利益紛爭，有利于平時發揮其巨大的經濟效益和社會效益，也有利于對其的日常維護和管理。

有利于提高建設者或投資者的積極性，提高結建式人防工程使用空間的功能質量，使其充分發揮平時的使用價值。如果不歸投資者所有，其投資建設結建式人防工程的積極性必然下降，只能是為建設而建設，其戰時防護功能雖然可以保證，但投資者肯定不會太在意其平時的使用功能是否能很好地滿足使用要求。

使用空間權屬歸投資者所有，并不影響結建式人防工程戰時防空效能的發揮。因為結建式人防工程戰時的目的就是防護效能，即便歸建設單位或投資者所有，這種權利本身也負有不得違反戰時防空目的實現的義務。《國防法》第四十八條規定，國家根據動員需要，可以依法征用組織和個人的設備設施、交通工具和其他物資。另外，《物權法》第七十一條規定，業主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權利。業主行使權利不得危及建筑物的安全，不得損害其他業主的合法權益。

五、結語

結建式人防工程面廣量大，因其權屬不清，造成在平時使用和管理過程中各方利益的紛爭，理論界和實務界對此也爭論不休。在國家法律層面對其所有權作合理、明確的確認非常必要，也非常緊迫。本文只是一孔之見，目的只是呼吁社會和國家對結建式人防工程的權屬問題引起高度重視，本著客觀、現實的態度，從有利于使用和管理、能讓其發揮巨大經濟和社會效益的角度，盡快通過立法來明確其產權歸屬問題。

陳品祿/責任編輯