全國PPP綜合信息平臺及項目庫熱點問題解答

編者按

3月7日，本刊發表封面文章《中國PPP大數據》，報道財政部利用“互聯網+”技術，組織搭建了全國PPP綜合信息平臺，引起社會各界的廣泛關注。3月30日，財政部PPP中心官方微信公眾平臺“道PPP”發表文章，就《中國經濟周刊》報道內容及公眾關心的熱點問題作解答。現摘錄重點內容以饗讀者。

3月7日，全國兩會期間《中國經濟周刊》雜志發表封面文章《中國PPP大數據》，報道全國PPP綜合信息平臺及其項目庫是“目前國內最權威、最完整、最實用的關于PPP的官方信息平臺和數據庫”。披露項目庫截至2月底已入庫PPP項目7110個，總投資8.3萬億元，涵蓋19個行業。報道刊登后，引起社會各界廣泛關注，媒體爭相報道，認為這是中國PPP信息公開化邁出的堅實一步，產生較大反響。

現就社會關心的幾個問題，解答如下：

問：PPP綜合信息平臺建設的目的意義是什么？

答：一是貫徹落實國家PPP政策的具體舉措。國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發[2015]42號）等政策明確提出，要建立統一信息發布平臺，及時公開PPP項目實施情況等信息，確保項目實施公開透明、有序推進。

二是規范推進PPP工作的技術支撐。PPP綜合信息平臺發布統一、規范、權威的信息，既有利于PPP各參與方掌握信息、進行決策，也有利于政府全面、準確地了解實際情況，提高政策制定的針對性、有效性，支持政府債務風險防控工作，防止利用PPP變相發債，引導PPP市場健康規范發展。

三是保障項目實施質量的基本前提。PPP項目大多事關公眾的切身利益，需要秉承公開透明的原則。項目庫信息公開，PPP項目接受社會公眾監督，“在陽光下運行”，將促進競爭、激勵創新，達到提高公共服務質量、實現公共利益最大化、增加人民福祉的目的。

四是政府提高治理能力的充分體現。按照國務院充分利用大數據理念、技術和資源的要求，搭建PPP信息平臺及項目庫，發揮PPP大數據優勢，是加強對市場主體的服務和監管，推進簡政放權和政府職能轉變，提高政府治理能力的有力體現。

問：綜合信息平臺項目庫在規范管理PPP項目方面有哪些重要功能？

答：根據《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金[2015]166號），PPP綜合信息平臺項目庫將在PPP項目規劃、示范項目遴選、財政支出責任預算安排、PPP項目規范運行等方面發揮重要功能。

一是PPP項目規劃的來源。各地PPP年度規劃和中期規劃的項目均需從PPP項目庫中篩選和識別。

二是國家級和省級示范項目的備選池。國家級和省級示范項目的篩選和識別，必須依托和源自PPP項目庫。

三是PPP項目政府支出責任安排的依據。項目庫是各地財政PPP項目目錄的唯一來源。未納入項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預算安排支出責任。這與《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）的要求對接和統一。

四是監督PPP項目規范實施。項目庫將根據《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金[2014]113號）規定的識別、準備、采購、執行、移交等5個階段，要求PPP項目按照國家PPP政策規范開發、實施，將每一階段的重要信息錄入項目庫并予以公開，便于各方監督。

問：個別媒體基于公開的PPP綜合信息平臺項目庫數據，認為全國假PPP項目高達2286個。對此應如何看待和理解？項目入庫有什么要求和程序？

答：財政部PPP中心公布的首份季報顯示，截至2016年1月底，全國各地通過PPP綜合信息平臺向省級財政部門上報項目9283個項目，經省級財政部門審核，其中6997個納入了項目庫。對兩個數字相差的2286個項目，個別媒體理解為都是“假PPP項目”。

根據《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金[2015]166號），綜合信息平臺內的項目經由省級財政部門審核通過，即可納入項目庫。省級財政部門主要根據國家PPP政策，結合本地區相關政策要求，對下轄縣、市錄入并上報的項目信息進行審核。經審核未納入項目庫的項目，主要有三種情況：一是不屬于公共產品和服務范疇，比如商業性地產開發，或不符合PPP操作規范，比如采用BT方式；二是項目信息不完整；三是審核工作尚未完成。

財政部PPP中心通過綜合信息平臺內部管理系統，對上述2286個項目進行了粗略分析，發現只有少數項目屬于第一種情況。對于大部分未入庫項目而言，按照PPP政策進行完善和補充信息后，可以重新提請省級財政部門審核入庫。

此外，對于占已入庫總數78%的識別階段項目，因地方政府規劃調整、項目的物有所值評價或財政承受能力論證未獲通過、項目對社會資本吸引力不夠等原因，其中一些項目未來也有可能不再采用PPP模式甚至不再實施，從而退出項目庫。

問：據《中國經濟周刊》報道，截至2月底，項目庫中已簽訂PPP合同、處于執行階段的項目351個，僅占7110個已公開項目的5%；處于采購階段的項目247個，僅占3%；處于識別階段的項目卻有5542個，占78%。應如何正確理解PPP項目落地率，如何看待落地較慢的現象？

答：對于PPP項目的落地率，要通過《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金[2014]113號）規定的識別、準備、采購、執行、移交等5個階段，進行合理界定和理解。處于識別階段的項目，尚未通過首輪物有所值評價和財政承受能力論證，此時只能說明地方政府部門在考慮采用PPP模式，一旦無法通過這兩項評價論證，將終止后續操作。隨著這兩項評價論證方法的完善，以及大量處于識別階段的項目可能總體上超出地方財政承受能力，則識別階段的項目進入準備階段的可能性將降低。可見，識別階段的項目仍屬于PPP備選項目，不適合用于計算PPP項目的落地率。

簽署PPP合同，標志著一個項目采購階段的完成和執行階段的開始。此時，雖然在融資方面可能會面臨一些不確定性，但基本上可認定為項目落地。

因此，嚴格地講，PPP項目的落地率應是執行階段項目數與準備、采購、執行等3個階段項目數總和的比值。截至2月29日，綜合信息平臺項目庫中準備、采購、執行階段的項目分別為970個，247個，351個，由此計算PPP項目落地率為22%。

PPP項目落地較慢的現象可以從國際經驗和國內實踐兩方面得到解答。國際經驗表明，PPP項目從發起到完成采購，一般要一年到兩年時間，倉促準備和開發容易造成采購失敗或者給項目執行帶來較大風險。國內實踐方面，我國2014年啟動新一輪PPP改革，為規范PPP發展，避免“走偏”和“變異”，防止因“盲目上馬”PPP項目產生隱患，財政部在推進PPP過程中，強化頂層設計，著力構建保障PPP持續健康發展的制度體系，印發《PPP操作指南》《PPP合同指南》《PPP物有所值評價指引》 《PPP財政承受能力論證指引》 《PPP項目政府采購管理辦法》 等，對PPP項目“全生命周期”進行了規范。另外，政府方、社會資本、金融機構、中介咨詢機構等相關方開展PPP項目的能力都有一個提高的過程。當前推廣PPP模式，應當規范有序，穩扎穩打，注重成效，花必要的時間做更充分的準備，更有利于各方在PPP項目上的長期穩定合作。