全國PPP綜合信息平臺及項(xiàng)目庫熱點(diǎn)問題解答

編者按

3月7日，本刊發(fā)表封面文章《中國PPP大數(shù)據(jù)》，報(bào)道財(cái)政部利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，組織搭建了全國PPP綜合信息平臺，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。3月30日，財(cái)政部PPP中心官方微信公眾平臺“道PPP”發(fā)表文章，就《中國經(jīng)濟(jì)周刊》報(bào)道內(nèi)容及公眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題作解答。現(xiàn)摘錄重點(diǎn)內(nèi)容以饗讀者。

3月7日，全國兩會(huì)期間《中國經(jīng)濟(jì)周刊》雜志發(fā)表封面文章《中國PPP大數(shù)據(jù)》，報(bào)道全國PPP綜合信息平臺及其項(xiàng)目庫是“目前國內(nèi)最權(quán)威、最完整、最實(shí)用的關(guān)于PPP的官方信息平臺和數(shù)據(jù)庫”。披露項(xiàng)目庫截至2月底已入庫PPP項(xiàng)目7110個(gè)，總投資8.3萬億元，涵蓋19個(gè)行業(yè)。報(bào)道刊登后，引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注，媒體爭相報(bào)道，認(rèn)為這是中國PPP信息公開化邁出的堅(jiān)實(shí)一步，產(chǎn)生較大反響。

現(xiàn)就社會(huì)關(guān)心的幾個(gè)問題，解答如下：

問：PPP綜合信息平臺建設(shè)的目的意義是什么？

答：一是貫徹落實(shí)國家PPP政策的具體舉措。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號）等政策明確提出，要建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，及時(shí)公開PPP項(xiàng)目實(shí)施情況等信息，確保項(xiàng)目實(shí)施公開透明、有序推進(jìn)。

二是規(guī)范推進(jìn)PPP工作的技術(shù)支撐。PPP綜合信息平臺發(fā)布統(tǒng)一、規(guī)范、權(quán)威的信息，既有利于PPP各參與方掌握信息、進(jìn)行決策，也有利于政府全面、準(zhǔn)確地了解實(shí)際情況，提高政策制定的針對性、有效性，支持政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作，防止利用PPP變相發(fā)債，引導(dǎo)PPP市場健康規(guī)范發(fā)展。

三是保障項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量的基本前提。PPP項(xiàng)目大多事關(guān)公眾的切身利益，需要秉承公開透明的原則。項(xiàng)目庫信息公開，PPP項(xiàng)目接受社會(huì)公眾監(jiān)督，“在陽光下運(yùn)行”，將促進(jìn)競爭、激勵(lì)創(chuàng)新，達(dá)到提高公共服務(wù)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化、增加人民福祉的目的。

四是政府提高治理能力的充分體現(xiàn)。按照國務(wù)院充分利用大數(shù)據(jù)理念、技術(shù)和資源的要求，搭建PPP信息平臺及項(xiàng)目庫，發(fā)揮PPP大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，是加強(qiáng)對市場主體的服務(wù)和監(jiān)管，推進(jìn)簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府治理能力的有力體現(xiàn)。

問：綜合信息平臺項(xiàng)目庫在規(guī)范管理PPP項(xiàng)目方面有哪些重要功能？

答：根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺運(yùn)行的通知》（財(cái)金[2015]166號），PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫將在PPP項(xiàng)目規(guī)劃、示范項(xiàng)目遴選、財(cái)政支出責(zé)任預(yù)算安排、PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行等方面發(fā)揮重要功能。

一是PPP項(xiàng)目規(guī)劃的來源。各地PPP年度規(guī)劃和中期規(guī)劃的項(xiàng)目均需從PPP項(xiàng)目庫中篩選和識別。

二是國家級和省級示范項(xiàng)目的備選池。國家級和省級示范項(xiàng)目的篩選和識別，必須依托和源自PPP項(xiàng)目庫。

三是PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任安排的依據(jù)。項(xiàng)目庫是各地財(cái)政PPP項(xiàng)目目錄的唯一來源。未納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。這與《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號）的要求對接和統(tǒng)一。

四是監(jiān)督PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。項(xiàng)目庫將根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金[2014]113號）規(guī)定的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等5個(gè)階段，要求PPP項(xiàng)目按照國家PPP政策規(guī)范開發(fā)、實(shí)施，將每一階段的重要信息錄入項(xiàng)目庫并予以公開，便于各方監(jiān)督。

問：個(gè)別媒體基于公開的PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)，認(rèn)為全國假PPP項(xiàng)目高達(dá)2286個(gè)。對此應(yīng)如何看待和理解？項(xiàng)目入庫有什么要求和程序？

答：財(cái)政部PPP中心公布的首份季報(bào)顯示，截至2016年1月底，全國各地通過PPP綜合信息平臺向省級財(cái)政部門上報(bào)項(xiàng)目9283個(gè)項(xiàng)目，經(jīng)省級財(cái)政部門審核，其中6997個(gè)納入了項(xiàng)目庫。對兩個(gè)數(shù)字相差的2286個(gè)項(xiàng)目，個(gè)別媒體理解為都是“假PPP項(xiàng)目”。

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺運(yùn)行的通知》（財(cái)金[2015]166號），綜合信息平臺內(nèi)的項(xiàng)目經(jīng)由省級財(cái)政部門審核通過，即可納入項(xiàng)目庫。省級財(cái)政部門主要根據(jù)國家PPP政策，結(jié)合本地區(qū)相關(guān)政策要求，對下轄縣、市錄入并上報(bào)的項(xiàng)目信息進(jìn)行審核。經(jīng)審核未納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，主要有三種情況：一是不屬于公共產(chǎn)品和服務(wù)范疇，比如商業(yè)性地產(chǎn)開發(fā)，或不符合PPP操作規(guī)范，比如采用BT方式；二是項(xiàng)目信息不完整；三是審核工作尚未完成。

財(cái)政部PPP中心通過綜合信息平臺內(nèi)部管理系統(tǒng)，對上述2286個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了粗略分析，發(fā)現(xiàn)只有少數(shù)項(xiàng)目屬于第一種情況。對于大部分未入庫項(xiàng)目而言，按照PPP政策進(jìn)行完善和補(bǔ)充信息后，可以重新提請省級財(cái)政部門審核入庫。

此外，對于占已入庫總數(shù)78%的識別階段項(xiàng)目，因地方政府規(guī)劃調(diào)整、項(xiàng)目的物有所值評價(jià)或財(cái)政承受能力論證未獲通過、項(xiàng)目對社會(huì)資本吸引力不夠等原因，其中一些項(xiàng)目未來也有可能不再采用PPP模式甚至不再實(shí)施，從而退出項(xiàng)目庫。

問：據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》報(bào)道，截至2月底，項(xiàng)目庫中已簽訂PPP合同、處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目351個(gè)，僅占7110個(gè)已公開項(xiàng)目的5%；處于采購階段的項(xiàng)目247個(gè)，僅占3%；處于識別階段的項(xiàng)目卻有5542個(gè)，占78%。應(yīng)如何正確理解PPP項(xiàng)目落地率，如何看待落地較慢的現(xiàn)象？

答：對于PPP項(xiàng)目的落地率，要通過《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金[2014]113號）規(guī)定的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等5個(gè)階段，進(jìn)行合理界定和理解。處于識別階段的項(xiàng)目，尚未通過首輪物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，此時(shí)只能說明地方政府部門在考慮采用PPP模式，一旦無法通過這兩項(xiàng)評價(jià)論證，將終止后續(xù)操作。隨著這兩項(xiàng)評價(jià)論證方法的完善，以及大量處于識別階段的項(xiàng)目可能總體上超出地方財(cái)政承受能力，則識別階段的項(xiàng)目進(jìn)入準(zhǔn)備階段的可能性將降低。可見，識別階段的項(xiàng)目仍屬于PPP備選項(xiàng)目，不適合用于計(jì)算PPP項(xiàng)目的落地率。

簽署PPP合同，標(biāo)志著一個(gè)項(xiàng)目采購階段的完成和執(zhí)行階段的開始。此時(shí)，雖然在融資方面可能會(huì)面臨一些不確定性，但基本上可認(rèn)定為項(xiàng)目落地。

因此，嚴(yán)格地講，PPP項(xiàng)目的落地率應(yīng)是執(zhí)行階段項(xiàng)目數(shù)與準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行等3個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)總和的比值。截至2月29日，綜合信息平臺項(xiàng)目庫中準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行階段的項(xiàng)目分別為970個(gè)，247個(gè)，351個(gè)，由此計(jì)算PPP項(xiàng)目落地率為22%。

PPP項(xiàng)目落地較慢的現(xiàn)象可以從國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)踐兩方面得到解答。國際經(jīng)驗(yàn)表明，PPP項(xiàng)目從發(fā)起到完成采購，一般要一年到兩年時(shí)間，倉促準(zhǔn)備和開發(fā)容易造成采購失敗或者給項(xiàng)目執(zhí)行帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。國內(nèi)實(shí)踐方面，我國2014年啟動(dòng)新一輪PPP改革，為規(guī)范PPP發(fā)展，避免“走偏”和“變異”，防止因“盲目上馬”PPP項(xiàng)目產(chǎn)生隱患，財(cái)政部在推進(jìn)PPP過程中，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，著力構(gòu)建保障PPP持續(xù)健康發(fā)展的制度體系，印發(fā)《PPP操作指南》《PPP合同指南》《PPP物有所值評價(jià)指引》 《PPP財(cái)政承受能力論證指引》 《PPP項(xiàng)目政府采購管理辦法》 等，對PPP項(xiàng)目“全生命周期”進(jìn)行了規(guī)范。另外，政府方、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、中介咨詢機(jī)構(gòu)等相關(guān)方開展PPP項(xiàng)目的能力都有一個(gè)提高的過程。當(dāng)前推廣PPP模式，應(yīng)當(dāng)規(guī)范有序，穩(wěn)扎穩(wěn)打，注重成效，花必要的時(shí)間做更充分的準(zhǔn)備，更有利于各方在PPP項(xiàng)目上的長期穩(wěn)定合作。