地方立法權(quán)合理分權(quán)及對行政區(qū)劃的影響

【摘要】立法法修改過程中，一個(gè)具有憲制性意義的內(nèi)容是擬賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)。這一變化將會對我國立法體制、法制統(tǒng)一原則和我國的國家結(jié)構(gòu)形式產(chǎn)生重大影響。由設(shè)區(qū)的市進(jìn)行立法是地方自主權(quán)的表現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)地方政權(quán)機(jī)構(gòu)和居民的意志、利益的基本方式。地方立法權(quán)擴(kuò)張強(qiáng)化了地方政權(quán)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，也促使它們轉(zhuǎn)變職能以及履行職能的方式。

【關(guān)鍵詞】立法法；地方立法權(quán)；立法權(quán)限；立法監(jiān)督

《立法法》自2000年頒布實(shí)施后，終于迎來了首次修改。“立法權(quán)限劃分的實(shí)質(zhì)是利益、資源的分配（或者再分配）與責(zé)任的確定。參加立法權(quán)限劃分的中央與地方各有關(guān)主體都可能自覺或者不自覺地受到利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)而企盼分配到更多、更大、更理想的利益”。

本次修改唯一具有重大突破性的，是地方立法權(quán)的“擴(kuò)容”。將地方性法規(guī)制定權(quán)（地方立法權(quán)）下放到所有設(shè)區(qū)的市，使其從現(xiàn)有的49個(gè)擴(kuò)展到282個(gè)。這是對我國現(xiàn)行立法體制的一次重大調(diào)整，也是本次修改過程中最具憲制性意義的一項(xiàng)修改。立法權(quán)不僅直接表征民主，而且塑造了中央和地方關(guān)系主要框架。

一、合理分權(quán)，科學(xué)確定設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限

新《立法法》關(guān)于市級地方立法權(quán)的規(guī)定是有擴(kuò)有收的。在擴(kuò)大地方立法主體范圍的同時(shí)，將“較大的市制定地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)”。這實(shí)際上表明了國家對于地方立法主體擴(kuò)張可能帶來立法失范的擔(dān)憂和預(yù)控。但是將設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的立法權(quán)限限定在城市

1.地方立法權(quán)限不夠科學(xué)合理。首先，地方性事務(wù)是否僅限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理事務(wù)？《立法法》第64條規(guī)定地方性法規(guī)可以就屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)進(jìn)行立法。《憲法》第99條規(guī)定地方各級人大可以審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)計(jì)劃，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條和第44條有更具體的規(guī)定，都表明地方性事務(wù)并不局限于城市管理事務(wù)。而新《立法法》規(guī)定的較大的市的立法權(quán)限與憲法、地方人大組織法等法律的規(guī)定并不一致，顯然過于狹窄。

其次，將設(shè)區(qū)的市（較大的市）的立法權(quán)限限定在城市管理方面，難以達(dá)到賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)所希望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。前文已述賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是考慮我國地區(qū)發(fā)展不平衡、滿足地方因地制宜的需要，是推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的需要，如果將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)事項(xiàng)限定在環(huán)境、城管、市容衛(wèi)生等事項(xiàng)上，那對于適應(yīng)我國地方發(fā)展不平衡帶來的治理制度的差異需求、推進(jìn)改革、提高地方法治化水平、民主治理水平的意義有限，也不利于彰顯地方立法的地方特色。

2.地方性事務(wù)的范圍。有學(xué)者認(rèn)為，在我國，至少以下發(fā)生在某一區(qū)域的事務(wù)應(yīng)當(dāng)屬于地方性事務(wù)：

地方政權(quán)建設(shè)方面：地方人大及其常委會的工作條例、議事規(guī)則；地方行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)方面的事項(xiàng)；地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定程序；地方人大對本級政府、法院和檢察院的監(jiān)督；農(nóng)村、城鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)和自治組織的建設(shè)。

文化、教育、司法和行政方面：治安管理，如禁毒、禁賭、禁賣淫嫖娼、旅館、酒吧、學(xué)校、機(jī)關(guān)等娛樂場所和公共場所的秩序、音像制品管理、客運(yùn)出租的治安禁止或限制燃放煙花爆竹、禁止或限制養(yǎng)狗、禁止或者限制公共場所吸煙；地方警察，如當(dāng)?shù)鼐斓难膊椤?bào)警受理和出警制度；勞改和勞教管理；防病、治病和醫(yī)療設(shè)施建設(shè)；文藝演出、科研項(xiàng)目管理、旅游、體育等。

二、對我國行政區(qū)劃的影響

憲法第三十條對我國行政區(qū)劃做出了規(guī)定，而市的具體形態(tài)更是呈現(xiàn)出多元狀態(tài)。從地方立法權(quán)的角度來看，由于設(shè)區(qū)的市實(shí)際上和較大的市已無區(qū)別，只是由于所處地位和歷史原因才導(dǎo)致不同的市之間在地方立法權(quán)上有所差別，因此本次立法法修改充分考慮了設(shè)區(qū)的市的地方立法需求。但既然如此，為何不能將地方立法權(quán)也擴(kuò)展到所有縣（縣級市）。

“地方立法的本質(zhì)屬性在于地方的自治性，地方立法權(quán)源于并服務(wù)于地方自治權(quán)”，如果僅僅賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，而將更加廣大的不設(shè)區(qū)的市和縣排除在外，無異于在立法體制上加劇了地方自治主體的不平等性。忽視不同治理主體之間對治理手段的平等需求，對于彌合地區(qū)間發(fā)展差距、促進(jìn)不同地區(qū)間協(xié)調(diào)進(jìn)步和區(qū)域均衡發(fā)展毫無疑問都是不利的。

作為國家結(jié)構(gòu)形式重要內(nèi)容的行政區(qū)劃制度，在調(diào)整和完善的過程中，就必須考慮如何通過對具體制度的設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)憲法第三條的目的，使之既有利于消除城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異、實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間均衡發(fā)展，又能夠充分調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性和積極性。

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作者簡介：唐潔（1993—），女，漢族，山東煙臺，法律碩士，民商法方向。