經濟激勵視角下可再生能源政策立法研究

【摘要】我國現行可再生能源立法中有關經濟激勵的規范，主要通過設立再生能源發展基金、發放財政貼息貸款和實行稅收優惠的方式促進再生能源產業的發展。但目前存在如《可再生能源法》相關內容可操作性不強、行政法規或部委規章缺失，地方立法發展不均衡等問題。通觀全球，各國政府為促進可再生能源發展采取的激勵措施各有所長，但總結起來大致有三類：稅收支持、金融支持、政府財政補貼。建議完善《可再生能源法》、出臺相關行政法規或部委規章、加強地方立法、加大中央和地方政府財政支持力度、開征碳稅，以加大對可再生能源經濟激勵力度。

【關鍵詞】經濟激勵；可再生能源；碳稅；立法研究

經濟激勵對推動我國可再生能源發展意義重大，其有助于實現可再生能源發展目標，緩解可再生能源產業在能源市場所面臨的競爭壓力，還能彌補可再生能源自身發展特點的不足。因此，加強可再生能源立法研究成為必要。

一、可再生能源經濟激勵政政策立法現狀及問題

1.立法中有關經濟激勵的規范

（一）《可再生能源法》

2005年頒布的《可再生能源》設專章（第六章“經濟激勵與監督措施”）對經濟激勵措施進行規范，從立法上明確了我國推動可再生能源所采取的經濟激勵措施，即專項資金財政貼息貸款和稅收優惠。經2009年修訂后增加了可再生能源發展基金的規定，其資金來源還包括了可再生能源電價附加收入；基金除了用于以往可再生能源專項資金外，還可彌補電網企業為收購可再生能源發電而高于常規電力的接網費用。

（二）國務院部門規章及相關規范性文件

目前已制定的部門規章和其它規范性文件主要分為兩類。一類是可再生能源發展基金或者專項資金相關規范。包括綜合性規范《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》《可再生能源建筑應用專項資金管理暫行辦法》等；可再生能源發電相關規范《可再生能源發電有關管理規定》《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》等。此外還有可再生能源電價相關的規范性文件，如《關于生物質發電項目建設管理的通知》《農村水電增效擴容改造財政補助資金管理暫行辦法》。另一類是稅收及貸款優惠相關規范，如《關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》《關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》。

（三）地方性法規及相關規范性文件

相關的地方性法規和規章等規范性文件數量較少，且各地發展不均衡。目前已發布的地方性立法及規范性文件主要有《云南省可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》《北京市太陽能熱水系統項目補助資金管理暫行辦法》《關于發展熱泵系統的指導意見》等。

2.其他相關立法

國務院2011年修訂的《資源稅暫行條例》規定對在我國國內開采礦產品或者生產鹽的單位和個人進行征稅。該條例主要針對原油、煤炭、天然氣等傳統資源的開采進行征稅，并規定了稅目稅率表。為實施該條例，相關部門發布了一系列部門規章和規范性文件，對資源稅各具體稅目、征收標準、具體稅率征收等做了規定。通過對傳統能源開采進行征稅變相增加了傳統能源的開采成本，其有助于提高可再生能源產業在能源市場中的競爭能力。

3.立法存在的問題及成因

綜上所述，我國相關立法和規范性文件雖然已對可再生能源經濟激勵做了明確規范，但是總體來說仍存在很多問題。

（一）《可再生能源法》有關內容欠缺可操作性

《可再生能源法》設專章（第六章“經濟激勵與監督措施”）對經濟激勵措施做出規定，但卻僅有3條原則性規定，缺乏可操作性。這與我國的立法傳統有關，即我國是成文法國家，立法內容往往具有較強的系統性和原則性，但是欠缺可操作性，這就需要依據《可再生能源法》出臺相關的行政法規或部委規章，制定具有可操作性的規范。

（二）相關行政法規缺位

可再生能源開發企業前期投資比較大，一些中小企業在項目建設初期往往會面臨資金短缺的問題，迫切需要便捷的貸款途徑、貸款利率優惠或稅收優惠。例如《可再生能源產業發展指導目錄》，對列入該目錄并且又符合信貸條件的項目，理論上金融機構應該給予財政貼息貸款，但《可再生能源法》出臺后尚未制定相關的實施細則或管理辦法。但目前仍沒有出臺針對可再生能源稅收優惠的行政法規或部委規章，這些項目也就很難享受到國家的稅收優惠，使《可再生能源法》的執行效果不佳，降低了可再生能源投資商、開發商的熱情。

（三）地方立法發展不均衡

當前大多數省級政府還未出臺與可再生能源經濟激勵相關的立法或其它規范性文件；各地零星出臺的地方性立法也是根據當地資源情況針對開發個別可再生能源技術而制定，發展不均衡。這是由于發展可再生能源主要依靠中央政府的財政支持，地方對制定有關財政激勵或金融支持的現實需求不足。另外，一些傳統能源大省受諸多因素影響往往忽視對可再生能源的開發，對可再生能源產業進行經濟激勵就更為勉強，因而立法積極性也大打折扣。

（四）對傳統能源的征稅力度較小

《資源稅暫行條例》僅規定了對傳統能源開采環節進行征稅，沒有對其利用環節征稅。而傳統能源在利用中產生的二氧化碳及其他污染氣體的外部危害效應是巨大的。在當今應對氣候變化和能源短缺的背景下，應該盡快使這種外部性效應內部化，征收碳稅就是一種有力手段。而我國目前囿于經濟水平、納稅主體承受能力以及國際競爭力影響等因素，還沒有征收碳稅，從推動可再生能源發展的角度來看，確是不足之處。

二、可再生能源經濟激勵政策立法的域外經驗

1.稅收支持

（一）針對非可再生能源征收碳稅

很多國家自上世紀90年代以來就已開始征收碳稅。如意大利在1998年引進了碳稅，從1999年1月1日起開始對染料廠所用的碳、石油焦和奧里油征收碳稅；英國于2001年開始征收氣候變化稅，對電力、煤炭等傳統能源征稅，可再生能源免征氣候變化稅，是全國性稅種；瑞典于1991年開始對化石能源征收碳稅，但生物燃料以及泥煤可享受免稅；澳大利亞于2012年開始征收碳稅；加拿大一些省以及美國的一些州政府也開始征收碳稅。

（二）針對可再生能源的稅收優惠

美國聯邦政府采取了投資稅抵免（ITC）和生產稅抵免（PTC）兩類稅收優惠政策。印度為開發可再生能源項目也有諸多稅收激勵措施，包括免除或減少消費稅，免除中央銷售稅等，并有專門針對風電項目的加速折舊和10年期的所得稅豁免。菲律賓2009年開始針對可再生能源項目實施7年的所得稅豁免和零增值稅稅率的稅收優惠政策。另外，許多國家已減少了對可再生能源設備的進口稅，如韓國2009年宣布減少50%的設備進口稅。

2.金融支持

（一）優惠貸款

德國《電力輸送法》規定，對大規模使用可再生能源發電的用戶給予電價優惠，可再生能源投資企業還可享受到貸款優惠。印度政府為可再生能源項目投資提供利息補貼；此外印度可再生能源發展辦事處、國有銀行和其它的金融機構等也會為特定可再生能源技術或項目提供優惠貸款。西班牙批準了1.72億美元的計劃，為已有建筑物的節能改造提供零利率貸款。巴西投資約4.8億美元用于為乙醇生產商提供稅收抵免和乙醇生產商低息貸款。

（二）國際銀行投資

來自公共部門和發展銀行的投資也大大促進了可再生能源的發展，尤其是來自歐洲、亞洲和南美洲的銀行，如歐洲投資銀行和巴西發展銀行。2009年國際上對可再生能源的現金投資已達到50億美元，而2008年僅20億美元。最大的資金提供者是世界銀行，德國復興信貸銀行，美洲開發銀行。

（三）政府可再生能源投資

許多國家、州和省已建立了專門的可再生能源基金用于直接資助投資可再生能源項目和與此相關的工作。加拿大投資10億加元建立清潔能源基金用于可再生能源項目的論證、研究和發展。菲律賓在2009年建立了一個20億美元的基金用于支持65個以上項目的發展，涵蓋了各種可再生能源技術。印度可再生能源開發署自成立以來已投資10億美元用于資助可再生能源項目。此外，英國還建立了環境轉型基金用于發展可再生能源項目，對相關項目進行補貼。

3.政府財政補貼

政府財政補貼主要分為三種：一是對投資者進行補貼，如德國對風力發電投資所采取的經濟補貼。二是產出補貼，即根據利用可再生能源所開發出的能源數量進行補貼。三是對消費者進行補貼，如德國、美國加州等地對購買光伏發電系統的用戶采取了激勵措施。瑞典從1975年就已開始每年從政府預算中支出3600萬歐元用于補貼生物質燃料開發利用相關示范項目。意大利在1991至1995年期間對生物質利用項目提供占投資總額30%～40%的經濟補貼。印度對生產風力發電企業提供每千瓦時0.50盧比的補貼。

三、可再生能源經濟激勵政策立法完善建議

綜上可見，國際上很多國家的可再生能源經濟激勵政策及立法內容更明確、具體、可操作性較強，經濟激勵措施更靈活等。

1.完善《可再生能源法》和制定行政法規

首先，完善《可再生能源法》有關經濟激勵的內容，使之更具有可操作性。立法條文應盡量明確、詳細。其次，在政策層面先探索靈活多樣的經濟激勵形式，待這些經濟激勵措施比較成熟后可在立法中加以規定。制定可再生能源稅收優惠相關行政法規或部委規章，對稅收優惠的種類、適用范圍和幅度等做出具體的規定。制定可再生能源金融支持相關行政法規或部委規章，除了政府貼息貸款外，可在貸款申請條件放寬、還貸期限延長、貸款額度增加等方面做出規定，另外還可發放政府可再生能源債券，開拓靈活多樣的融資渠道，積極吸引國外資本和民間資本投資可再生能源行業。

2.加強地方立法

可再生能源具有很強的屬地性特征，我國幅員遼闊，各地自然資源稟賦不同，各地可根據自身情況在地方可再生能源立法中對經濟激勵進行規范，具備條件的地方可以出臺可再生能源經濟激勵地方性法規或規章，以引導當地可再生能源的開發利用。

3.加大政府財政支持力度

為實現可再生能源長期發展目標，鞏固當前可再生能源開發成果，建議中央和各級地方政府加大財政支持力度。在可再生能源貼息貸款方面，政府還需加強與金融機構的協調配合，并推動金融機構間開展合作，進一步為可再生能源行業提供低息貸款或者降低貸款標準等激勵措施創造條件。

4.盡快開征碳稅

對傳統能源項目和相關行業征收碳稅除了對低碳排放或零碳排放的可再生能源產業形成有力激勵外，還能減少傳統能源浪費、提高能效。從國外開征碳稅的歷史和現狀來看，開征碳稅是當今應對氣候變化、緩解能源短缺而采取的必要措施之一，是大勢所趨。因此，政府可以在全面分析其可行性及必要性后，擇時開征碳稅。

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作者簡介：翦穎（1991-），女，回族，湖南常德人，中南財經政法大學法學院法學研究生。