TIR系統下的我國海關監管研究
——以“一帶一路”為視角

上海海關學院海關管理系 黃子祺 寧靜 楊佳歡 賈夢楠 胡雨丹

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TIR系統下的我國海關監管研究
——以“一帶一路”為視角

上海海關學院海關管理系 黃子祺 寧靜 楊佳歡 賈夢楠 胡雨丹

摘 要：自2013年我國提出“一帶一路”戰略以來，國際公路運輸的意義就愈發突顯，加入《TIR公約》已成為我國加深與亞洲內陸國家和歐洲國家貿易合作的一項重要經濟戰略。而對TIR運輸具體程序的理解、加入《TIR公約》對我國的利弊影響、加入《TIR公約》后我國將會面臨的問題，以及在此過程中，海關將如何發揮其監管作用，都將成為國內學者研究的重點。本文針對國際公路運輸發展的客觀趨勢，從我國加入《TIR公約》過程中海關監管將面臨的問題出發，通過對海關與各機構的銜接與聯系、TIR制度與我國海關制度上的矛盾、風險管理以及對不合法行為的偵測等方面的詳細論述，探討了我國國際公路運輸發展中應解決的主要問題，并提出了相應對策。

關鍵詞：TIR公約 “一帶一路” 海關監管

1 引言

2013年9月，中國國家主席習近平提出“一帶一路”戰略。這一戰略，特別是“新絲綢之路經濟帶”，為國際公路運輸的建設營造了更加有利的國內環境，提供了堅實的政策保障，使得國際公路運輸擁有較大的發展前景。

然而，目前我國國際公路運輸中仍存在手續繁瑣、延誤時間較長、中間費用高等問題。這給我國“新絲綢之路經濟帶”的建設帶來了負面影響。因此，我國必須盡快解決這一難題，否則將極大地阻礙“一帶一路”戰略的推行。

在國際公路運輸的相關制度方面，《TIR公約》的主旨與我國目前亟待解決的問題不謀而合。《TIR公約》為運輸經營人和海關當局提供了一種便利、可靠的國際公路運輸制度，這給我國國際公路運輸的發展帶來了機遇。

2 TIR證國際運輸簡介

2.1 《TIR公約》的行政結構

《TIR公約》的政府間結構分為四層，分別為：TIR行政委員會、TIR秘書及TIR執行理事會、歐洲經委會和歐洲經委會WP.30工作組。除政府間結構外，《TIR公約》還包括國際組織（國際道路運輸聯盟）、國際保險或財務擔保制度、各國海關當局、各國國家擔保協會以及各國TIR證使用者。

2.2 TIR制度的運行程序

2.2.1 起運國的具體流程

TIR作業開始，起運地海關對貨物進行查驗并對其實施加封。此外，起運地海關還需保留第一聯憑單（白頁）并填寫存根。車輛到達出境地時，出境地海關檢查其封志后，放行該車輛離開該國，出境地海關保留第二聯憑單（綠頁）并填寫的存根。此后，出境地海關將第二聯憑單郵寄給起運地海關，起運地海關將其與之前保留的第一聯憑單對照，確定無任何問題后該TIR作業在該國核對放行。

2.2.2 過境國的具體流程

車輛在過境國時，入境地海關和出境地海關只需檢查其封志，保留憑單并填寫存根即可。其后的程序與在起運國出境地海關相同。

2.2.3 目的地的具體流程

TIR車輛進入目的地國家，如果入境地海關是目的地海關，就由入境地海關填寫TIR證并保留兩聯憑單，該TIR作業將進入下一步的海關程序；如果該批貨物仍需運往該國的其他海關，則入境地海關就成為一個邊境海關，而運往該國境內的海關即目的地海關。在目的地海關核對第二聯憑單（綠頁）與入境地海關憑單后，此項TIR作業將進入下一步的海關程序。

上述的運作程序是在海關沒有對TIR作業產生懷疑的前提下完成的。如果某海關產生懷疑或者該TIR作業的封志存在問題，該海關可對貨物進行查驗，甚至是中斷該TIR作業。

3 加入《TIR公約》的益處和風險

3.1 加入《TIR公約》的益處

首先，TIR制度保證了各國海關當局對貨物和運輸車輛的有效管控，實現了真正意義上的安全性。2013年全球共有300萬次TIR運輸作業，卻只發生了100多次的違規行為，比例約為0.03%，意味著這一制度的安全性在實踐中得到了較好的證明。為更好地保證安全性，TIR制度實施相互配合的六大支柱：管控的車輛和集裝箱、國際擔保鏈、TIR通關證、海關監管的相互承認、準入控制以及SafeTIR系統。其中，國際擔保鏈將所有的TIR國家擔保協會連接在一起，確保了整個TIR作業始終處于某一國家擔保協會的擔保之下；當運輸經營人出現違章行為且海關無法追究其責任時，國際擔保鏈保證了始終有某一國家擔保協會為其擔保。此外，SafeTIR系統則向IRU傳輸TIR作業終止信息，以實時驗證每份TIR單證在特定時刻的狀態和有效性。

其次，TIR運輸簡化了過境手續，使海關的工作重點由現場查驗向后續監管轉變，降低了高昂的人力成本。針對TIR車輛，海關只需檢查封志、車輛后備箱密封情況以及隨附單證，即可通關放行；相比于過去繁雜的監管流程，邊境海關采用普通通道、TIR通道和TIR-EPD綠色通道進行差別化通關，提高了過境貨物的通關效率。此外，海關可以利用ITDB數據庫，獲取企業的資信數據，提前判斷是否對該票貨物進行查驗，使查驗更具目的性。相比于我國簽訂的眾多雙多邊汽車運輸協定，TIR制度的覆蓋面更加廣泛，遍及世界各大洲。總而言之，《TIR公約》加強了各締約國之間的聯系，減少了貨物在運往目的國的途中所受的干擾，推動貿易便利化的實現。

3.2 加入《TIR公約》需關注的挑戰與風險點

加入《TIR公約》可能降低了貿易合作的可選擇性。TIR締約國共有34374家經認證的運輸經營者，其中“一帶一路”戰略涉及到的國家共有27066家，占比為78.74%。這說明TIR締約國和“一帶一路”沿線國家的關聯度較高。目前，我國已與多個“一帶一路”沿線國家簽訂互助合作的貿易協定，使得各項工作契合度更高，削弱了我國加入《TIR公約》后跨境運輸合作的阻力。然而，為保持長期戰略合作伙伴關系，我國既要采用TIR制度又要在中東歐及中、南亞國家利益中尋找平衡點。由圖1可知，中東歐16國經認證的運輸經營者數量在整體中占據較大的比重，約為43.37%，而與中國聯系較密切的中亞、南亞以及西亞國家僅占11.57%。這意味著，這些與中國合作程度較高的國家只擁有少量經認證的運輸經營者。而由此可能產生的問題是：一旦加入《TIR公約》，可能出現中國與周邊國家的企業合作僅局限于少數企業的局面，降低了貿易合作的可選擇性。例如，目前印度只有一家經認證的運輸經營者。如果我國企業希望通過TIR運輸方式運載貨物，就只能與這僅有的一家企業合作。而這將在一定程度上縮小企業選擇運輸經營者的空間，不利于我國對外貿易的良性發展。

圖1 截至2016年3月經認證的運輸經營者數量數據來源：International Road Transport Union ● TIR Department

4 我國在加入《TIR公約》的過程中將遇到的問題

2014年，海關總署把關于中國加入《TIR公約》的請示上呈至國務院，目前尚在審批之中，但有望于2016年底看到第一輛使用TIR單證的貨車從中國出發。因此，即便未加入《TIR公約》，我國在國際道路運輸的研究上也不能有絲毫的懈怠。其中，我國加入《TIR公約》后海關監管可能存在的問題將成為重中之重。

4.1 海關亟待解決的銜接問題

首先，海關要加強與各關聯部門之間的合作，推進聯合辦公，以適應企業集中辦理、集中服務的需要。在檢驗檢疫方面，H2010系統與檢驗檢疫信息系統未能實現信息共享，相關檢驗檢疫信息仍采取獨立錄入的形式。

其次，我國海關與各締約國海關之間仍未建立高效的信息溝通網絡。在加入《TIR公約》之后，我國不僅應當實現與締約國海關之間的數據聯網，還應當實現與IRU事務組的聯網。此外，各國報關單據的格式和內容不一致，也不利于TIR制度的順利實施。對此，我國海關是否能夠借助IRU數據庫，與各締約國海關共同構建集報關單據、運輸車輛信息等數據于一體的透明化信息網絡？

4.2 制度層面上的矛盾

首先，《TIR公約》明確規定的禁運貨物為高濃度酒及酒精或煙草（啤酒、葡萄酒以及原煙除外）。同時，《TIR公約》規定不排除各締約方出于公共道德、公共治安、衛生或公共健康等理由，依照本國法規對國際貨物過境運輸施加符合WTO基本原則的限制。因此，除上述禁運貨物之外，《TIR公約》也對涉及對外貿易管制的貨物進行嚴格規定。而《中華人民共和國海關對過境貨物監管辦法》僅規定4類貨物禁止過境，如毒品、槍支彈藥等。由此看出，《TIR公約》和本國法律在禁運貨物上仍存在較大分歧。

其次，《TIR公約》也存在一些法律層面和實際操作之間的矛盾。在法律層面上，其允許TIR單證在多式聯運上使用。但在實際情況中，企業不會選擇使用TIR單證進行轉運，這意味著《TIR公約》在此方面沒有具體的實施細則，且IRU事務組對于在多式聯運中使用TIR單證的宣傳力度不足，使得這項法律規定形同虛設。

4.3 針對貨物和企業的風險管理

一旦中國加入《TIR公約》，其通關的高效性要求中國海關加強對貨物的風險管理。對此，IRU事務組提供了一個基于貨主提前向海關傳送電子申報數據的解決措施—TIR-EPD綠色通道。而對于活動物或易腐敗品，《TIR公約》明確規定此類貨物應當運用最合乎情理的路線運輸至目的地。然而，海關不僅對進入此通道設置了一定的標準，而且為保證生物安全等需要，海關將在TIR車輛過境時進行檢疫和防疫處置。由此，海關能否為該類貨物提供一個類似于專項運輸通道的便捷通道？

圖2 TIR-EPD提交量折線圖數據來源：International Road Transport Union ● TIR Department

目前我國貨運行業的發展現狀仍是“貨運多小散弱”，中小型企業往往缺乏良好的資信保證和充足的資金支持。對于此類企業的風險管理，我國海關是否應當協同公共組織NGO避免個體車輛、掛靠車輛、無經營權限企業進入TIR運輸行業？

4.4 不合法行為的偵測

目前歐盟主要存在三種有關貨物的不合法行為：貨物丟失、貨物超重、謊報貨物。一旦海關在已關封的車輛后備箱中偵測出這些未申報貨物，持有者將會是首要義務人且是海關債務的直接債方。在此情況下，海關應當采取什么政策以保證TIR車輛在進入中途海關裝載額外貨物時，貨物不被夾帶或者掉包？此外，為達到騙取海關印章等目的，TIR證常被用于完全在同一個國家境內的行程，這在一定程度上加大了海關檢查的難度，容易造成走私等違法犯罪行為。

《TIR公約》中明確指出，如果兩個經批準的海關加封運輸的加苫集裝箱組合為一，加蓋同一張苫布，并符合海關加封運輸的條件，這種組合集裝箱無需單獨的批準證明書或批準標識牌。然而，用于加固苫布的空心環箍可以作為一個隱秘的藏匿處，且持有TIR證的公路運輸車輛一般無須在各國邊境接受檢查，這是否不利于保證貨物的合法性和安全性呢？

5 對策建議

5.1 加強海關與相關部門合作，解決技術銜接問題

為開展TIR工作做足前期準備，海關總署應協同有關部委，通過海關監管、檢驗檢疫、交通運輸等信息系統的數據共享，確保實施TIR運輸后各部門數據“無縫”對接，共同解決跨境運輸中存在的安全和通關問題。

首先，海關應聯合檢驗檢疫部門完善技術標準，與國際標準接軌。通過制定禁運或限運貨物清單，并根據相關法規及時調整，保證風險較小的TIR車輛、貨物順利通關。而對風險程度較高的車輛、貨物進一步核查，保證對外貿易活動的安全性。

其次，當貨流量較大而所運輸貨物對于時效性要求較高時，海關可為活動物或易腐敗品特設“綠色通道”，提高通關效率，最大程度降低企業成本。

5.2 申請完善RTS系統，加強與《TIR公約》締約國的合作

IRU事務組建立了RTS系統以幫助海關當局向IRU傳輸TIR作業終止信息，但這一系統僅局限于TIR單證查詢、TIR作業終止信息等少部分實時信息。因此，我國可向IRU事務組申請完善RTS系統。一方面，構建關于TIR車輛的使用情況、批準證書信息與歷史記錄的查詢系統，輸入車輛相關信息即可獲得其電子證書內容，實現對車輛或集裝箱的實時監控；另一方面，在該平臺上記錄對TIR車輛或集裝箱及其所載貨物的查驗結果,當該票貨物經過其他過境國海關及到達目的地海關時，平臺頁面自動顯示上一個海關的查驗結果記錄，方便比對查驗結果。

5.3 加快相關法律法規的完善進程，逐步實現與國際化標準接軌

由于目前我國海關法中關于國際貨物過境運輸的限制與《TIR公約》存在一定沖突，但全面采用國際標準還存在一定困難。在轉型期，我國海關可借鑒中亞區域經濟合作（CAREC）中如蒙古、哈薩克斯坦等的做法，先完善相關作業系統的法律法規，建立起與TIR系統相適應的大框架，再參照外國海關針對數據交換等的規章制度，結合我國運輸企業范圍及監管要求，做出符合實際條件的調整。

5.4 完善風險評估系統，強化企業風險管理

一旦中國加入《TIR公約》，許多企業將采用更便捷的TIREPD模式進行預申報。其中最核心的問題是TIR-EPD系統和H2010系統的有效連接，必須建立數據交換連接器，經TIR-EPD數據交換鏈收發的數據均需加密，且僅與TIR作業相關，實現TIR-EPD系統和海關信息系統的安全連接，以保證海關能夠在安全環境下進行風險評估并預先決定對哪輛貨車進行特別檢查。在企業風險管理上，海關可與有資信的NGO進行業務上的合作，譬如對于TIR車輛批準證書的核發，可通過IRU發放TIR證書確定企業的資信狀況，為海關的風險管理提供數據資料；此外，還可以借鑒歐盟的相關經驗，采用類似于EORI號碼的企業注冊號。這意味著法人的身份證號碼與其所擁有的企業注冊號相關聯，海關可通過個人資信數據庫對企業的進出境行為進行有效監管。由此，為保障能夠獲得長期利益,企業勢必自覺接受海關監管，從而減少違法犯罪行為的發生。

6 結語

“‘一帶一路’旨在促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，推動沿線各國實現經濟政策協調，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作”，這意味著“一帶一路”戰略的本質內容與《TIR公約》所期望達成的目標不謀而合。TIR國際運輸不僅關系著企業與運輸經營人的貿易活動能否便利高效地開展，更對海關推動運輸行業的健康發展、營造合理有序的企業發展環境提出了新的發展要求。加入《TIR公約》以后，我國海關必須抓住機遇，與周邊國家開展交流合作的同時不斷完善和發展，為“一帶一路”戰略提供有力支撐。

參考文獻

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中圖分類號：F744

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）05（b）-110-03