當PPP遇上競爭性磋商
——論“競爭性磋商”成為PPP主要采購形式的必然性

江蘇工程職業技術學院國資辦　馮思遐

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當PPP遇上競爭性磋商
——論“競爭性磋商”成為PPP主要采購形式的必然性

江蘇工程職業技術學院國資辦馮思遐

摘 要：PPP項目采購主要是公共服務，項目所耗資金巨大、所需時間長，采購對象復雜，很難在較短時間內明確。而競爭性磋商是2014年新鮮出爐的政府采購方式，其采購程序相對于公開招標來說時間較短；供應商的來源較公開招標綜合實力更強，更好地彌補了傳統采購方式的缺陷。本文通過梳理PPP項目和“競爭性磋商”兩者的理論概念和特性，深入分析為什么競爭性磋商是PPP項目的主要采購方式，供實踐操作者參考。

關鍵詞：競爭性磋商PPP項目主要采購形式必然性

1　引言

目前國內外在基礎設施項目管理交易制度創新的研究和實踐中，大力推行公私合作制(Public Private Partnership)，簡稱PPP。PPP模式是國際上公認的市場參與公共資源配置的最有效途徑之一。我國早在20世紀80年代引入PPP模式建設項目，至今已有30余年發展歷史。國內當前主要實施的采購法律法規主要有《招投標法》和《政府采購法》，兩者又都有各自的優點和局限性。《招投標法》適用于工程建設項目，《政府采購法》適用于政府采購貨物和服務項目。PPP項目并非工程建設項目，不適用于《招投標法》。同時PPP項目有的是用戶付費，不屬于政府采購范圍，也不適用于《政府采購法》。“競爭性磋商”采購方式的出臺，彌補了傳統采購方式的缺陷，將“物有所值”作為政府采購制度基本目標并得以實現，本文結合PPP項目和競爭性磋商的特點，從以下幾點力證競爭性磋商勢必成為PPP項目的主要采購方式。

2　PPP及競爭性磋商的概念

公私伙伴關系模式，在世界上沒有統一的定義，但其性質主要體現為以下幾個關鍵詞：公共部門、私營部門、合作和公共產品和公共服務、風險分擔和利益分享。在工業領域，購買力平價有著廣泛而狹義的意義。廣義購買力平價是指公共部門和私人部門之間的各種合作關系，提供公共服務或產品；狹義購買力平價僅指公共部門和私營部門以合資形式組建公司進行合作的形式。總之，購買力平價的核心包括三個方面：契約精神、風險分擔、收益分享。

顯然，PPP項目的運作主要包括委托經營(O＆M)、合同管理(MC)、建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—經營(BOO)，轉讓—經營—轉讓(TOT)和建造—經營—轉讓(腐)”。

競爭性磋商是指采購人、政府采購代理機構通過組建競爭性磋商小組與符合條件的供應商就采購貨物、工程和服務事宜進行磋商，供應商按照磋商文件的要求提交響應文件和報價，采購人從磋商小組評審后提出的候選供應商名單中確定成交供應商的采購方式[1]。

3　從PPP及競爭性磋商的適用范圍看兩者關系

3.1PPP的適用范圍

根據財政部頒布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號文)和《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號文)，PPP模式適用于投資規模大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目。發改委頒布的《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號文)，PPP模式主要適用于政府負有提供責任、又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。

3.2競爭性磋商的適用范圍

“競爭性磋商”這一新生采購方式伴隨2014年12月31日發布的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財庫〔2014〕214號文)應運而生。文件中規定，以下情形的項目可以采用競爭性磋商方式開展采購。

(1)政府購買服務項目；

(2)技術是復雜的或特殊的性質，不能確定具體的規格或具體要求；

(3)先計算出價格總額的；

(4)市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目；

(5)按照招投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目[2]。

3.3兩者之間的關系

競爭性磋商的使用范圍較PPP而言更廣泛，并且大多數適用范圍與PPP匹配，即PPP適用范圍包含于競爭性磋商的適用范圍。同時，兩者又略有差別，主要體現在競爭性磋商還適用于市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目一項。

4　傳統采購形式的局限性無法與PPP的需求特性匹配

4.1傳統五種采購方式的適用范圍有限無法滿足PPP的需要

傳統五種采購方式分別是公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購。這幾種采購方式主要適用于采購需求核心條件和技術參數明確、預算價格可以事先估算的符合國家法律法規且采購過程中不作更改的項目。如上文所述，PPP項目項目復雜、規模較大、預算難以估計，價格不是唯一衡量質量的指標。因此，傳統五中采購方式不能滿足PPP的需要。

4.2傳統五種采購方式程序不夠靈活不適合PPP的復雜性

五種傳統采購方式操作過程中，除了需要澄清和說明以外，一般不得修改招標文件和投標文件，投標文件中未曾響應招標文件中的實質性要求的，會作為廢標處理。就投標價格、投標方案等實質性內容不得進行談判。招標過程時間較長，就發出招標文件到投標截止日期要求滿足20天，簽訂合同時間為30天。而PPP項目較復雜，往往需要多次談判才能實現采購方的預期要求，明確合作途徑和服務內容等方面，傳統五中采購方式程序不夠靈活，解決不了PPP的項目復雜性。

4.3傳統五種采購方式不能滿足PPP需要以談判形式確定或更改合同條款

簽訂合同時，不得通過談判更改招標文件和投標文件的實質性條款。而PPP項目合同中可變的細節問題可以在項目合同簽署前談判確認，談判不得涉及項目合同中不可談判的核心條款。

4.4傳統五種采購方式評審方法無法準確衡量PPP項目投標人綜合實力

邀請招標、競爭性談判、單一來源和詢價這幾種采購方式往往采用最低價評標法，即談判小組應當從質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求的供應商中，按照最后報價由低到高的順序確定3名以上成交候選人，最后按照報價最低的原則確定成交供應商，然而這種最低價評審法不能反映中標候選人的綜合實力。

4.5傳統采購方式信息不對稱無法讓PPP項目得到充分競爭

除公開招標外的其他四種傳統采購方式、采購公告、公告平臺及時長沒有具體要求，這往往會導致采購雙方信息不對稱，采購透明度不夠高等問題，導致很多信譽度較好、服務質量較高的供應商無法參與項目競爭，從而使采購人無法獲得更多更充分的選擇機會。

5　競爭性磋商的優勢與PPP項目特點的完美結合

5.1PPP項目的公眾性需要更為規范和透明的競爭性磋商

PPP項目目前主要集中在社會公共服務領域，這些項目直接關系到社會公眾的日常生活，是社會公眾都關切矚目的項目，項目的成功及服務的質量關系到社會和國家的安定。市場的充分競爭有利于采購方遴選更合適的供應商。財庫〔2014〕214號文要求競爭性磋商公告平臺應為省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體，以及對公告必要內容作了進一步明確的規定；同時規定磋商文件自發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止，不得少于10日。較競爭性談判、邀請招標、詢價等采購方式供應商有了更充分的時間做準備，減少了因信息不對稱而給供應商之間帶來的不公平競爭。

5.2PPP項目的未知性需要競爭性磋商程序的靈活變通

PPP項目因涉及面廣，且多為服務領域項目，往往項目投資總額巨大，投資時間及回報期較長。政府投資急切，可行性論證不夠充分，存在潛在糾紛較多，項目條件復雜，采購人或采購機構對項目所涉及專業人員不夠，采購前難以完整表達采購需求。財庫〔2014〕214號文中第二十六條將競爭性磋商的“響應文件開啟日期和地點”替代了競爭性談判中的“評審日期和地點”，這意味著響應文件可以在磋商之前開啟，便于采購方占主導地位，改善了采購方在采購過程中因項目緊急且需求難以明確量化等因素帶來的被動局面。

5.3PPP項目要求的“物有所值”需要競爭性磋商更為合理的評審辦法

PPP項目往往是由一系列的子項目支撐的項目總和，且各個項目之間環環相扣，從而形成一個系統工程。且PPP項目中社會公共服務類居多，這樣的項目絕非越便宜越好。財庫〔2014〕214號文明確了競爭性磋商的評審辦法為綜合評分法，較競爭性談判、邀請招標、詢價等采購方式多以“價低者得”更合乎PPP項目的特性，有效扭轉了供應商惡性競爭的局面，實質上為采購方獲取了更優質的服務，建立了制度保障。

5.4PPP項目的復雜性需要競爭性磋商更為健全的制度保障

財庫〔2014〕214號文將競爭性磋商可以重新評審的情形增設到5個；增加了供應商未按磋商文件要求提交磋商保證金、響應無效等方面的處理機制；提升了評審專家的獨立性，賦予磋商小組合法性審查權；規定不得單獨或分別組織只有一個供應商參加的現場考察和答疑會，減少“量身定做”的不公平現象[3]。競爭性磋商的產生彌補了其他采購方式制度的縫隙，為PPP項目實施的復雜提供了更為健全的制度保障。

6 結語

綜上所述，競爭性磋商較其他5種傳統采購方式而言更貼合PPP項目的特殊性。在PPP項目數量多，投資額巨大，政府推進急促的情況下，需要在較短時間內，通過充分協商談判，確定采購需求。同時，PPP項目的中標候選人應該是綜合實力最強，信譽較好的社會資本。競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項目對采購方式的要求，競爭性磋商采購方式將成為PPP項目的主要采購方式，并在實踐中得以檢驗。

參考文獻

[1] 李金升.PPP項目政府采購方式中，“競爭性談判”與“競爭性磋商”究竟有哪些區別？[EB/OL].無訟閱讀，2015-04-21.

[2] 政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法(財庫〔2014〕214號文).

[3] 周松.政府采購“競爭性磋商”方式有啥不同[EB/OL].中國律師網，2015-02-02.

中圖分類號：F253.2

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2016)03(a)-171-03