集體建設用地流轉對經濟社會發展的影響

郝軍

摘要：本文簡要介紹了國家城鄉二元體制形成的背景及集體建設用地的流轉現狀。通過分析內蒙古自治區城鄉建設用地的現狀，總結了集體建設用地流轉的驅動因素，得出的問題：集體建設用地流轉對解決城鄉居民收入差距過大；國有建設用地供需不平衡；城鎮化進展中出現的“兩棲”人員；等等。分析和解決這些問題，對推進經濟社會持續發展、平抑地價和房價過快增長，落實國家的節約集約用地政策等都有積極作用。

關鍵詞：集體建設用地；流轉；經濟社會發展

1958年國家頒布了《戶口登記條例》，阻斷了農業人口向非農業領域和城市遷移的通道，從此中國進入了城鄉二元分割體制時期。國家為把農民束縛在土地上，開始推進宅基地無償、無期限使用和嚴格限制流轉的制度。1963年中央文件首次使用“宅基地使用權”概念，明確農民對宅基地只有使用權而無所有權。宅基地使用權制度是源于國家持續推進工業化的需要，與先前實施的限制人口流動為目的的戶籍管理制度相輔相成，具有內在的關聯性和互動性，起到了控制人口流動和穩定社會秩序的功能[1-2]。但是，隨著改革開放的實施和國民經濟的發展，土地資源作為經濟社會發展的物質基礎和重要載體，國有建設用地土地市場已不能完全適應經濟社會長期可持續發展的需要，如何破除城鄉二元分割體制，允許農村宅基地流轉，建立統一的城鄉土地市場體系，已成為經濟社會可持續發展亟待解決的問題[2]。

一、集體建設用地流轉概述

土地制度是土地市場的基礎，不同的土地制度決定各異的土地市場體系。20世紀80年代，隨著經濟條件的變化和改革的深入發展，國家對土地使用制度進行了改革。為適應改革的需要，國家分別對《憲法》和《土地管理法》的相應條款進行了修訂。《憲法》規定：“土地使用權可以依照法律的規定轉讓?！薄锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ骸皣型恋睾图w所有土地的使用權可以依法轉讓”。盡管《土地管理法》中明確了國有土地和集體所有土地使用權可以依法轉讓，但由于城鄉發展的不平衡性，土地市場主要為國有土地市場，集體土地市場近乎缺失[3]。

依據《土地管理法》，集體土地使用權合法獲取的途徑主要有三個方面：第一，集體所有土地經本集體成員承包后用于農業生產，這也是集體土地使用權的主要體現形式；第二，本集體成員使用集體所有土地建設住宅，即我們常說的農村居民點用地。同時規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準；第三，農民集體興辦鄉（鎮）村企業或建設鄉（鎮）村公共設施和公益事業可以使用本集體所有土地。本文中的集體土地流轉主要是指集體建設用地的流轉，因此，集體所有土地用于農業生產的不再贅述。

二、內蒙古自治區城鄉建設用地現狀

根據內蒙古自治區第二次土地利用詳查數據，內蒙古自治區城鄉建設用地總面積為1194781.88公頃，其中城市用地面積為134982.26公頃，占城鄉建設用地總面積的11.30%；建制鎮用地面積為176526.02公頃，占城鄉建設用地總面積的14.77%；工礦用地面積為142712.23公頃，占城鄉建設用地總面積的11.94%；農村居民點用地面積為740561.37公頃，占城鄉建設用地總面積的61.98%。

從不同權屬類型看，城市用地和建制鎮用地為國有建設用地，農村居民點用地為集體建設用地，工礦用地中既有國有建設用地又有集體建設用地。粗略估算，國有建設用地約占城鄉建設用地總規模的1/3；集體建設用地約占城鄉建設用地總規模的2/3。若建立統一的城鄉建設用地市場體系，集體建設用地將會成為統籌城鄉建設用地市場中的主要組成部分。

從土地集約利用程度來看，據同期內蒙古自治區統計年鑒，內蒙古自治區人口城鎮化水平為55.53%，即內蒙古自治區1/3的國有建設用地承載了55.53%的總人口，2/3的集體建設用地承載了44.47%的總人口。一方面是國有建設用地的供需不平衡，另一方面是集體建設用地的低效粗放利用。內蒙古自治區人均農村居民點用地面積為674.09平方米，集約利用程度遠低于國有建設用地。

三、集體建設用地流轉的誘導因素

（一）城鄉經濟發展的不對稱

隨著經濟社會的不斷發展，農村，特別是城鄉接合部的農村，由于受城市化、工業化的沖擊極大，城市人口規模的擴大需要相應規模和數量的土地作為支撐。對建設用地需求日益膨脹，城市存量土地已無法滿足需求，于是便涌入農村，直接要求農村集體土地進入市場，以滿足城市發展的要求。農村土地進入市場的過程中，因土地權屬和用途的改變，土地產生了巨大的增值收益。有研究表明：集體土地入市產生的增值收益，政府作為土地所有者分擔了20%～30%的增值收益；各類城市房地產開發公司、開發區企業、外商投資公司等作為轉用途后的土地使用者分擔40%～50%的增值收益；只有20%～30%的增值收益留在鄉以下，而作為原有的土地使用者只能分擔5%～10%的土地增值收益[4]。轉用途后的土地使用者成了最大的受益者，失地農民不僅失去了應得的利益，而且失去了一定的生活保障。2010年內蒙古自治區城鎮居民和農村居民的平均純收入分別為17698.2元和5530元，城鎮居民的平均收入水平高于農村居民的平均收入水平近3倍多。集體土地入市后，可使農村居民的平均收入水平顯著增加，從而接近城鎮居民的平均收入水平，追逐利益的本能刺激了集體建設用地的流轉。

（二）工業化、城鎮化的快速發展

工業化迅速發展，農村勞動力大量外出，城鎮暫住人口增加，出現了眾多的“兩棲”人口。一方面廢棄或閑置的農村宅基地可用于出租經營，促進農村土地市場的發展；另一方面，“兩棲”人口常年居住在城鎮，其農村原有居民點用地結構發生變化，宅基地主要用于居住，從事農業生產用房逐漸退出，農民集中居住成為可能[5]。2000年～2010年，內蒙古自治區人口城鎮化水平由42.2%提高到55.53%，十年間城市化水平提高了13個百分點。農村人口減少，農用地集中化、規模化經營成為可能，農村建設用地需求減少，與城鎮建設用地需求增加相結合，推動城鄉建設用地增減掛鉤，促進了農村集體建設用地的流轉[5]。

（三）隱形市場的存在

隨著社會主義市場經濟的發展，農村集體建設用地和宅基地有了較大的增值空間，自發隱形無序流轉十分普遍，城鄉接合部尤為突出。分析內蒙古自治區現階段農村集體建設用地流轉中有以下幾個特點：第一，流轉形式多樣，涵蓋了出讓、出租、轉讓等多種形式；第二，在集體土地流轉中由于流轉主體多元化使得土地經濟關系復雜，轉租、出租方既有鄉（鎮）、村、組集體經濟組織等土地所有者，也有鄉鎮政府和村民委員會等政府，還有鄉（鎮）、村企業和個人等土地使用者，受讓方既有集體經濟組織內部成員，也有其他集體經濟組織及其他社會成員（國有企業、民營企業、個體工商戶）；第三，農村集體建設流轉多樣化，包括農民居住用地、廢棄閑置的公益項目用地、工業生產用地、商業及房地產開發用地等多種類型；第四，農村集體土地流轉直接受到社會經濟發達程度的影響，因而流轉的活躍程度、規模、形式等與經濟發達程度呈正相關，經濟發達和市場水平較高的地區集體土地流轉規模大、形式多樣，同時在區位分布上城鄉接合部流轉量大且活躍[6]。粗略統計，內蒙古自治區隱形市場規模約達2.52萬公頃，約占集體建設用地總規模的3%左右。各級政府及相關部門對隱形市場的“默許”在一定程度上助長了集體建設用地的流轉。

（四）政策的影響

為規范和合理引導集體建設用地的流轉，各?。ㄊ小^）都出臺了地方性的集體建設用地流轉管理辦法。如廣東省出臺了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》；重慶出臺了《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》和《重慶市地票管理暫行規定》等土地流轉相關政策；安徽省出臺了《安徽省集體建設用地有償使用和使用權流轉試行辦法》；成都市制定了《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》、《成都市農村土地承包經營權流轉管理辦法（試行）》等；煙臺市出臺了《集體建設用地使用權流轉管理試行辦法》[7]等，內蒙古自治區2013年也出臺了《集體建設用地使用權抵押暫行管理辦法》，這些政策的出臺一定程度上鼓勵了集體建設用地流轉。

四、集體建設用地流轉對經濟社會的影響

（一）緩減國有建設用地供需矛盾，推動社會事業發展

根據《全國土地利用總體規劃綱要（2006年～2020年）》，2010年內蒙古自治區城鎮工礦用地預期為363000公頃，2020年內蒙古治區城鎮工礦用地預期為420000公頃[8]。2010年內蒙古自治區現狀城鎮工礦用地面積為454220.51公頃，與2010年、2020年全國土地利用總體規劃確定的城鎮工礦用地相比分別多出了91220.51公頃和34220.51公頃，國有建設用地指標倒掛現象嚴重?，F階段，國有建設用地是國家、企業、社會團體、個人等土地使用者從事生產建設的唯一合法載體，各類項目建設對土地的需求量較大，進一步凸顯了國有建設用地供需的矛盾。允許集體建設用地進入土地市場流轉，建立統一的城鄉建設用地市場，實現同等入市、同權同價，對于緩減國有建設用地供需矛盾，促進項目落地，推動各類社會事業的發展都起到了極其重要的作用。

（二）合理安排各類用地，推動經濟社會持續發展

2010年，內蒙古自治區二、三產業實現地區生產總值為105767100萬元[9]，同期城鎮工礦用地（國有建設用地）面積為454220.51公頃，單位城鎮工礦用地的二、三產業生產總值為232.85萬元/公頃。集體建設用地若實現同等入市、同權同價，考慮集體建設用地入市所承載的主要功能，按30%的集體建設用地進入市場，粗略估算，內蒙古自治區集體建設用地可增加約51732821萬元的地區生產總值。隨著城鎮化和工業化的持續發展，將會有越來越多的集體建設用地逐步進入土地市場，合理安排各類建設用地，有助于實現經濟社會的持續發展。

（三）打破土地供應的壟斷，有助于間接平抑地價房價

土地供應結構不合理、城市建設用地經營性用地中供應比例較高，保障性用地供應不足，成為導致房價快速上漲的一個重要原因。2010年內蒙古自治區建設用地供應總面積為27075.12公頃，作為主要經營性用地的商業用地、工業用地和商品房用地供應總面積為20070.26公頃，占供應建設用地總面積的74.13%；保障性住房用地公頃面積582.46公頃，僅占供應建設用地總面積的2.15%。

從數據上看，內蒙古自治區集體建設用地面積約近740561.37公頃，相當于2010年國有建設用地出讓面積的27.35倍。農村集體建設用地直接進入市場，一方面有利于降低因征用土地而產生的管理成本和交易費用；另一方面在增加一定量的商業及產業用地等非商品房用地供應量的同時，也為有限的城鎮住宅用地騰出一定空間，從而緩解因城鎮化發展、城市基礎設施建設而帶來的用地緊張矛盾。建立統一的城鄉建設用地市場，引入多元化的城鎮建設用地供應主體，將打破地方政府對城鎮土地供應的壟斷，有利于抑制土地價格上漲，從而抑制房價上漲[10]。

（四）科學規劃建設用地、落實集約節約利用政策

根據《土地管理法》，國家實行土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。建設用地，特別是國有建設用地作為重要的生產要素，是經濟社會可持續發展的基石?？茖W合理安排各類建設用地規模，優化建設用地布局，直接關乎經濟社會發展的方方面面。要在有限的資源內發揮更大的作用難免會遇到“巧婦難為無米之炊”的困境，集體建設用地的流轉既能增加規劃的彈性，又可以促成了更多生產項目的落地實施。內蒙古自治區2010年人均農村居民點用地高達674.09平方米，遠超規定最高標準的150平方米/人。而隨著城鎮化的推進和大量農牧民進城，將有更多宅基地和農村住房出現空置。據測算未來10年，按人均保留150平方米用地計算，內蒙古自治區農村居民點用地可騰退45.6萬公頃左右。集體建設用地流轉一方面為科學合理編制土地利用總體規劃奠定了基礎，另一方面為節約集約用地政策的落實提供了渠道。

五、結語

自十八屆三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場以來，集體建設用地的流轉問題便以前所未有的熱度迅速地登上了國土資源管理的舞臺，這是經濟社會發展的必然結果，也是解決國有建設用地供需矛盾的必由之路。本文立足內蒙古自治區城鄉建設用地現狀，分析了集體建設用地入市的誘導因素，得出集體建設用地流轉對經濟社會發展的影響?？筛爬椋河欣诖蠓岣咿r牧民收入，扭轉當前不斷擴大的城鄉收入差距的局面，促進農村消費，拉動內需；有利于推動產業升級發展，釋放改革紅利，優化城市規劃和產業布局，促進產業轉型和經濟結構優化；有利于緩解城鎮建設用地供應壓力，改善供應結構；有利于打破地方政府對城鎮土地供應的壟斷，進一步增加土地財政，間接平抑地價房價。

參考文獻：

[1] 王菊英，王曉明.城鄉戶籍制度改革與農村土地集體所有權變革的 思考[J].吉林省經濟管理干部學院學報，2008，22（4）：20-24.

[2] 姚如青，朱明芬.行政配置與市場配置：基于城鄉統籌背景之下的 宅基地使用權制度研究[J].北京：中國土地科學，2014，28（6）：11.

[3] 歐名豪，土地利用管理[M].北京：中國農業出版社，2002.7.

[4] 郭貫成.集體土地產權流轉及其市場體系研究[D].南京：南京農 業大學，2008，62-63.

[5] 焦慶東.重慶市農村土地市場運行機制研究[D].重慶：西南大學， 2010，20-21.

[6] 袁弘.我國城鄉土地市場與地價體系研究[D].北京：中國農業大 學，2003，16-18.

[7] 國務院. 全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）[R].北京：國 土資源部，2008.

[8] 內蒙古自治區統計局.2011年內蒙古自治區統計年鑒[M].北京： 中國統計出版社，2011.

[9] 許琳，周宣， 葉璐. 集體土地流轉的探索、方向與影響[R].北京：中 國指數研究院，2014.