淺析欠發達地區工業用地供應存在問題及對策

劉瑛　李資華

摘要：研究目的：通過典型地區調研，總結欠發達地區工業用地供應存在主要問題，提出相關對策。研究方法：比較分析法和實地調查法。研究結果：調查區域工業用地供應存在的共通問題（1）傳統供地模式極易造成土地出讓后期閑置浪費；（2）中小型企業用地需求旺盛卻未形成區別于大工業用地項目的供地保障機制，工業用地結構性短缺；（3）閑置、低效工業用地退出機制不健全。研究結論：實行工業用地彈性出讓年期制度是前提，健全工業用地退出機制是關鍵，明確相關配套制度是保障。

關鍵詞：欠發達地區；工業用地；閑置低效；彈性出讓

引言

我國土地資源配置的市場化改革進程中，工業用地與其他經營性用地的配置方式都經歷了“行政劃撥——協議出讓——招拍掛出讓”的轉變過程。但與商業、住宅用地相比，我國工業用地市場化水平一直處于相對滯后的狀態。隨著經濟換擋，就工業用地供應，尤其對于經濟欠發達地區，工業用地供應處于招商引資的被動階段，如何在保經濟的前提下，有效解決工業用地閑置、低效利用，打擊工業用地圈地、囤地，對工業用地集約節約利用顯得尤為關鍵。本文通過實地調研江西省九江市武寧縣、瑞昌市工業用地利用情況，對兩地區工業用地供應存在的問題進行比較、分析和總結，提出欠發達地區工業用地供應相關對策和建議。

1. 研究區概況

武寧縣位于江西省西北部，北緯28°53′～29°35′，東經114°29′～115°27′，距省會南昌130公里。2015年全縣完成地區生產總值97億元，年均增長11.5%；財政總收入17.4億元；全社會固定資產投資132億元；工業主營業務收入305.2億元；工業利稅總額40.5億元。

瑞昌市地處江西省北部，長江中游南岸，是長江入贛第一個縣（市），擁有良好的長江深水岸線19.5公里。2015年全縣完成地區生產總值153億元，年均增長10.2%；財政總收入26.8億元；全社會固定資產投資227.3億元；工業主營業務收入468億元；工業增加值100.8億元；工業利稅總額52.6億元；外貿出口3.8億美元；港口貨物吞吐量達4200萬噸，占九江港口總量的40%，位居九江五大港區之首，被評為“投資江西十大首選地”。

2. 工業用地供應基本情況

2015年，由于經濟下行，武寧縣新增工業用地量下降明顯。由年均供應40宗工業用地下降至10宗，且為招商引資，當地政府對工業用地進行隱形地價補貼。武寧工業園共194宗工業用地，入駐企業約250家，其中租賃他人廠房企業40余家，占總企業數近1/5；園區內存活10年的企業約100家，占園區企業總數不到50%，存活15年企業近20家，占8%。

由于承接上海等東部地區產業轉移，瑞昌市憑借其港口優勢，經濟下行背景下新增工業用地量仍保持高位增長。瑞昌經濟開發區近城區，招工易，運輸成本低，工業基礎好，小微企業排隊入駐卻無地可供；且部分老企業產業升級、擴產能也無地可擴。園區供地企業101家，入駐企業138家，租賃廠房企業37家，占比26.81%。園區內5年內停產或產業轉移約30家。

3. 存在問題

武寧縣工業用地供應主要存在以下三個問題：①工業用地供應價格低。由于武寧縣政府進行隱形地價補貼導致工業用地價格遠低于市場價，甚至低于工業用地成本價，不利于土地市場健康發展；②供地模式問題。工業用地的供給均傾向于大塊供地，從而減少對道路等基礎設施投資。但各產業項目用地需求不一，企業超負荷買地，導致企業購地成本大。一旦產品一時滯銷或銷售資金超期回流，容易造成資金周轉困難，企業的建設與生產活動就會大受影響，引發工業土地閑置或土地空閑；同時，園區內租房辦廠企業多，用地需求旺盛，但由于小微企業單位用地量較小，且較難出資購買與自身發展規模極不相符的規模地塊，小微企業取地困難；③閑置土地收回困難。武寧縣雖已處置閑置土地20多宗，但仍存在未處置、難處置的閑置低效土地。閑置土地收回主要難在：一方面，閑置土地地上建（構）筑物補償情形復雜，補償標準難以達成共識；另一方面，破產、停產企業土地證抵押在銀行，而企業地塊大多面積大，廠房投資大，難有新的買家托底。尤其不同行業對于廠房建設標準，設備工藝要求均不相同，新買家與其花重金回購僵尸企業，不如新購地建廠房。

瑞昌市工業用地利用存在以下三個問題：①典型的企業用地緊張和土地利用低效并存。一方面，許多小微企業爭相入園，或部分成長型企業急需擴產擴地，用地需求旺盛；另一方面，園區內部分產能過剩行業（如紡織）企業進行重組兼并，抱團取暖，有意倒騰土地，同時園區內較多企業用地低效。園區內高位的用地需求與低效的土地利用并存，急需高效、經濟的政策引導工業用地置換流轉，形成良性工業用地退出機制；②“先土地后項目”的模式不利于土地有效配置。園區長期以來一直實行“先土地后項目”供地模式，即根據土地出讓方案確定供給地塊的。雖然按行業代碼、地區分類，對工業用地設定了規劃控制指標，但不一定符合具體項目用地的需求，因此招拍掛獲取的地塊面積、形狀、位置與具體項目的合理用地需求存在很大的差異，不利于土地的優化配置和高效利用；③小微企業用地難，建設用地結構性短缺。瑞昌市建設用地指標基本能滿足大工業項目用地，但小微企業由于用地需求小，用地指標優先安排大工業項目，導致建設用地指標結構性短缺。而事實上，園區50畝以下的中小型用地企業需求旺盛。

經濟新常態下，武寧縣工業用地需求放緩，利用粗放具有江西省代表性，而瑞昌市由于港口交通優勢，工業用地需求旺盛，接近于沿海地區工業化時期。但總結兩個調研區域工業用地管理存在共通的問題有：①傳統的供地模式極易造成土地出讓后期閑置浪費，即地塊條件與項目不匹配、出讓年限與企業生命周期不匹配；②大工業用地項目有保障，中小型企業用地需求旺盛卻未形成區別于大工業用地項目的供地保障機制，工業用地結構性短缺；③閑置、低效工業用地退出機制不健全。

4. 對策及建議

①針對工業用地閑置、低效問題，前提在于改變目前一刀切的以50年出讓工業用地的供應模式，實行工業用地彈性出讓年期制度，鼓勵工業用地長期租賃。工業用地出讓年期由縣（區）政府聯合國土、環保、規劃、建設、園區管委會等部門根據項目的產業類型、投資強度、產出效率和節能、環保、本地就業等指標綜合集體會議決定，最高不超過20年[1]。

目前部分學者提出應全面實行長期租賃制度[2]，由于經濟欠發達地區工業基礎相對落后，若單獨推行長期租賃，雖可以打擊囤地、圈地，降低企業購地成本。但目前工業用地價格原本已夠低，且由于長期租賃工業用地抵押融資尚無可操作性，即使可抵押融資，其額度也將大打折扣，極可能使得欠發達地區失去比較優勢，喪失工業項目。而部分用地大戶，可能因租賃土地用地成本降低，反而一次性購置更多工業用地，導致新的閑置、低效利用。本文建議欠發達地區應以工業用地彈性出讓年期為主，鼓勵試行長期租賃。

②由于工業項目受市場、產業聚集效應等因素影響較大，彈性年期制仍無法保證出讓年期與工業項目生命周期完全契合。而解決工業用地閑置、低效利用的關鍵在于建立健全工業用地退出機制，引導工業用地合理流轉再配置。客觀上工業用地流轉較難形成像商業、住宅等經營性用地市場化自行配置，因此，應由政府主導，在工業用地利用績效評估基礎上，區分主動退出機制[3]、強制退出機制。

主動退出是指：對于工業項目約定的開工日期之前或達產之后，因企業自身原因無法建設或運營的，受讓人可申請解除土地出讓合同，經出讓人同意，收回建設用地使用權，按照約定返還剩余年期土地出讓價款； 強制退出是指：因企業自身原因未按時開工、竣工、投產的；經績效評估未達合同約定利用標準的；使用土地嚴重污染環境經環保部門認定的等行為，出讓人可無償收回建設用地使用權。

③明確工業用地彈性年期制相關配套制度是保障。允許彈性出讓工業用地進行抵押融資。但為了有效防止工業用地圈地、囤地，應約定工業用地達產驗收后可辦理土地抵押融資，且融資金額不得超過土地出讓金總額；工業用地退出時，對地上建筑物的補償，可事先在出讓合同中約定采取殘值補償、無償收回、由受讓人恢復原狀等方式處置；彈性出讓工業用地應納入交易平臺進行招拍掛公開交易；且可登陸土地市場動態監管平臺進行登記備案，納入供地率計算；針對小微企業用地問題，可單獨設立小微企業創業園，供應小規模用地或建標準廠房進行租賃。

參考文獻：

[1] 范華.企業生命周期及其土地彈性出讓年期研究[J].上海國土資 源，2014.02.016.

[2] 陳建明.以出讓方式供應工業用地問題的探討[J].土地市場， 2013.15.026.

[3] 上海市人民政府辦公室轉發市規劃國土局制定的《關于加強本 市工業用地出讓管理的若干規定（試行）》的通知[J].2014.04.018.