新公共管理視角下的高教管理體制分析

蘇嬋

摘要：新公共管理理念的實行對于我國高等教育行政管理過程中存在的這類問題，有著很好的優化改進作用。文章淺析了新公共管理視角下西方高校管理體制的變革及我國高等教育 管理體制改革存在的問題，并針對存在的問題提出了高教管理體制創新策略。

關鍵詞：新公共管理；高教管理；體制

中圖分類號：G718 文獻標識碼：B 文章編號：1672-1578（2016）06-0015-02

當今世界發展的趨勢是全球化、信息化，知識、經濟、技術的發展和傳播隨著信息技術革命的發展而日益便捷。21世紀是中華民族全面復興的偉大世紀。要實現民族振興、文明進步、社會和諧，其根本在于培養高素質人才。美國著名的當代教育家馬丁·特羅（ Martin Trow） 在1973年首次提出高等教育大眾化理論。馬氏理論的本質在于指出了高等教育由于規模擴張所引起的教育制度本身與環境的變化，即高等教育的各個階段在教育規模、本質、功能、課程和形態的不同特征。因此，借鑒世界上發達國家和地區實現高等教育大眾化階段所取得的成功經驗和教訓，探索目前我國高等教育發展新階段所帶來的高教管理模式創新問題，提高高等教育的人才培養質量具有重要的意義。在現代教育發展過程中，高教管理也要與時俱進。

新公共管理理論更加關注政府應該提供哪些以及如何提供社會的公共物品，如何劃分政府與社會、政府與企業的權力界線。政府權力的任意實施開始受到質疑，戴維·奧斯本認為，合理的政府應該是一個分權的政府，強調政府運用權力的主要方式在于協商與合作。因此，擺脫政府的嚴格束縛，追求自由發展成為社會公共管理的主要趨勢。高校因其自身的精神意識優勢更加追逐自由與個性化的發展，在管理方式上強烈要求國家及行政部門的管理要以法律指導為主要手段，反對政府對高校內部微觀運行的直接干預。即使是在學校內部的自我管理過程中，依附于國家控制的行政指令手段也開始成為被普遍反對對象。

雖然我國高等教育管理有相應的體系，但還有諸多問題，因此對于高等教育行政管理中的一些弊端也應該重視起來，比如：行政機構過多、過于龐雜，缺少較為完善的人事、相應的制度未完全建立等。這一系列不足都給高等教育行政管理模式的改進造成影響，由此可見新型公共管理理念在高等教育行政管理體系中的重要意義。

1.新公共管理基本理念

在公共管理的有關理念當中，又分為傳統的公共管理理念和新公共管理理念，前者的代表是古德諾·威爾遜的行政二分理念和韋伯的科層理念。傳統的公共管理理念是基于改進行政管理職能的基礎存在的，其本質是政治管理。然而新公共管理理念就不一樣，它追求的管理目標是經濟、效益和效率。與傳統的公共管理理念相比，新公共管理理念對于社會化的引進更為重視。在行政管理過程中并不是由政治管理方式來實行的，而是通過引進成本觀念、經濟效益觀念等社會化的理念來推動行政管理的發展。

2.新公共管理與西方高教管理體制變革

在新公共管理思潮的影響之下，西方高教管理體制變革遍布了高教管理的任一角落。高等教育被重新作為社會中的經濟體存在，因此就必須遵循內在的效益運作規律，唯一的差別在于高等教育除了其本身的經濟趨向外還帶有社會的所需要的公共物品性質，也可以說其需要變革的內容主要集中于高教公共物品的產生過程。

2.1 戰略管理創新模式的確立。高校戰略管理模式的確立是西方高校能夠走在世界前列的重要原因。在西方的改革家看來："一場沒有規劃的改革是絕對不可能成功的，甚至這也是非常危險的"。戰略管理的形成與發展經歷了四個主要的階段：傳統的長期規劃、戰術規劃、戰略規劃、戰略管理。戰略管理是探索明天新的機會，以適應性的方法改變組織，因此，彼得森（ Peterson） 認為，戰略管理是"一個自覺的過程，通過這個過程，一所院校對它的現狀及未來可能的環境條件作出評估，確定它自身未來可能的狀態，然后形成組織的策略、政策并隨著高校在管理權力分配中占有著越來越多的自主權，同時由于現代信息技術以及人口教育的普及，高等教育必須要做出戰略性的決策以適應明天的突然變化。

2.2 以競爭為核心的高教績效管理體制的完善。績效管理（ Performance Management） 最初運用于企業的生產管理過程，強調生產的效率和最終的經濟效益。由于高等教育經費的壓縮以及社會競爭的加劇，績效管理的理念開始被高教管理采用。績效管理的核心在于競爭，績效管理的目標在于建立一套內部競爭體制，通過激勵的手段，挖掘員工的潛力。在高教績效管理實踐過程中，績效管理可分為三個主要的過程： 績效計劃、績效考核和評估、績效反饋和改良。

績效計劃的制定主要包括兩個方面： 第一是學校的發展規劃設計，與一般的規劃設計不同的是，高校績效計劃的制定依賴于專業的社會績效管理機構。第二是個人發展績效計劃，學校通過制定詳細的培養方案和計劃實現對學生與員工的培養。績效考核和評估的標準在發達國家的高教管理實踐中主要包含三個部分：首先是學生素質的提升，即學生是否能適應社會，也稱之為是否成為"社會學生"；其次是學校員工的滿意度，包括員工技能的實現程度、工作環境的改善等；最后是學校事業整體發展指標，如學校人才隊伍建設、學校招生數量、專業指標測試。而對于學校管理制度的考核，主要見證于已經被實施的制度是否能夠主動的感應社會經濟、政策、環境的變化并作出相應的調整。

2.3 高教管理體系中的權力結構善變。高教管理的權力體系包括外部的宏觀管理體系，即從上到下、從中央到地方高校的管理結構，以及高校內部的微觀管理體系包括學院管理、系科管理等。但是從根本上而言，外部宏觀管理體系的權力結構分配決定了高校內部的管理制度。西方發達國家在高教權力體系變革過程中都涉及到了權力結構的重新調整，但是在具體的改革方式以及改革取向上存在著差異。具體而言，高教管理體系權力結構的嬗變就是政府管理職能、高校的辦學自主權、教師學術民主權利、教育創新的一種權責邊界問題。

3.我國高教管理模式存在的問題

3.1 行政化傾向突出，高校辦學自主權較弱。高校辦學自主權始終是我國高等教育改革關注的核心問題之一。近年來，隨著我國高校辦學規模的持續擴大，生源結構、經費投入、辦學機構、大學功能都發生了顯著的變化，高等教育呈現出在多目標下的多元化發展趨勢。但是，由于我國正處在計劃經濟向市場經濟轉變過程中，復雜的內外環境影響因素使高校辦學自主權沒有完全落實到位。盡管我國頒布實施《高等教育法》，明確了高校辦學自主，但實際上高校內部行政趨勢明顯，高校存在著非常嚴重的行政化傾向。高校內部管理機構的負責人都享有明顯的行政職級，行政權力泛化，而學術權力卻被淡化。此外，高校辦學也缺乏相應的社會評價監督機制，現行的本科辦學教育質量評估等評價機制在行政化模式的運作下形同虛設。

3.2 高校管理機構臃腫，人浮于事。我國高校管理模式深受中國社會傳統的官本位思想的影響，體現管理機構臃腫，人浮于事的特點。在我國公辦高校中，傳統的做法是將工作人員劃分為行政管理崗位和教學崗位，在行政化傾向明顯的情況下，導致高校行政管理人員越來越多，有的高校甚至出現了行政管理崗位人員總數達到一線教師人數的情況，以某地方本科院為例，處級行政干部總人數竟然超過了百人。管理機構臃腫，人員龐大，導致管理效率低下，既導致了高校創新能力不足，又影響到了高校的學術科研、學科建設的發展。高校被視為知識創新、科技研發的基地，為社會發展提供科技支撐與人才支撐，人浮于事的管理模式急需變革。

3.3 沒有建立現代大學制度。我國在1999年開始關注現代大學制度。現代大學制度的核心在于大學實現辦學自主權，實行獨立自主辦學。現代大學制度涉及到兩個方面： 一方面是政府以宏觀管理為主，發揮市場調節功能，學校依法自主辦學；另一方面是實現教授治學，專家治學，民主管理。我國要創建若干所世界一流大學，建立現代大學制度是必由之路。目前，我國已經有若干所大學建立了董事會，試行了法人制度，但是沒有從根本上建立現代大學制度。在現階段的高校管理體制下，高校內部管理仍然是黨委領導下的集權管理方式，由此也滋生了高校內部的行政腐敗問題，既影響到高校的學術科研也影響到人才培養和高校自身的發展。

4.高教管理體制創新策略

4.1 構建完善的法律保障體系，建立多元評價機制。我國關于高等教育立法的法規較少，距離完善的高等教育法規體系尚遠。我國高校傳統的管理模式嚴重依賴于政府和教育行政管理部門，長期以來沒有構建完善的高校自主辦學的法律法規體系。盡管我國《高等教育法》規定大學建立法人制度，但是對于具體的法人地位、形式和性質沒有作出明確的規定，因此大學法人的性質尚不清晰，從而難以真正落實。此外，由于沒有建立完善的大學組織管理體制，實際實行的管理體制是以政府行政管理和干預為主，高校內部行政化管理傾向明顯。因此，高校必須建立多元化、完善的辦學評價體系。

4.2 建立現代大學制度。建立現代大學制度需要做到以下幾個方面： 1）轉變政府管理職能，變直接管理為宏觀的間接管理。如我國高校新辦專業必須由主管教育的行政部門予以審批，因此高校的辦學自主權受到嚴重的削弱；2）改革大學內部管理體制；3） 加強社會的監督和評價。

4.3 創新型教學模式，培養創新型人才。構建高校創新型教學模式，提高教學管理水平，培養創新型人才是高校應該承擔的社會職能。教學管理是高校日常管理工作的核心之一，培養高素質的創新型人才，促進學生身心的全面發展，培養既具有技術創新又懂得經營管理的復合型人才既能促進社會發展又能提升高校自身的品牌和知名度。因此，創新型教學管理模式，完善教學管理制度，整合優化教學教育資源，提升教學質量，不僅有利于提高教學管理干部隊伍的綜合素質，同時也利于滿足廣大學生接受高等教育的需求，為我國經濟和社會快速發展提供強有力的知識、技術和人才支持，推進社會和諧建設和又快又好的發展。

4.4 實現高校的獨立自主，推行專家治學高校為社會的發展提供精英人才，同時自身也匯聚了一大批社會的精英人才。高校的獨立自主既體現在高校依法獨立自主辦學，同時也體現在高校完善的學術制度和專家治學方面。

5.結束語

新公共管理理念的實行對于我國高等教育行政管理過程中存在的這類問題，有著很好的優化改進作用。利用新公共管理理念對高等教育管理體制進行優化，可以將高教行政管理中存在的問題很好地解決。

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