深化改革加快城鄉建設用地增減掛鉤政策創新推進城鎮化發展

宋廣偉

伊通滿族自治縣國土資源局

深化改革加快城鄉建設用地增減掛鉤政策創新推進城鎮化發展

宋廣偉

伊通滿族自治縣國土資源局

城鎮化是國家提出的“十三五”社會經濟發展戰略重要組成部分，如何推進城鎮化是擺在各級人民政府面前的重要課題。積極推進城鄉建設用地增減掛鉤無疑是落實城鎮化重要抓手，是進一步優化城鄉建設用地結構和布局，拓寬城鎮化建設用地保障渠道的重要途徑。因此，深化改革，加快城鄉建設用地增減掛鉤政策創新，突破政策性瓶頸，是破解城鎮化土地供需矛盾的根本保證。

城鎮化；城鄉建設用地增減掛鉤；深化改革；政策創新

城鎮化是黨中央新一屆領導集體深化改革、加快調整經濟結構、積極轉變發展方式的重要舉措。隨著國際、國內經濟發展進入新常態，如今的城鎮化具有新的意義和內涵。

我國的社會經濟發展城鎮化應該說是必由之路。如何推進城鎮化？是擺在各級人民政府面前的重要課題。國土資源部門，是各級人民政府的組成部門、辦事機構，在推進和落實城鎮化工作中，應積極發揮部門優勢，起到政策、資源的協調保障和宏觀調控作用，為城鎮化作出應有的貢獻。推進、落實城鎮化從國土資源部門的角度來看，首先要保證城鎮化建設的土地供應，沒有土地資源的有力保障，城鎮化就是空談。那么如何在土地資源十分緊張的條件下保障城鎮化的土地供應哪？加快政策創新、積極推進城鄉建設用地增減掛鉤，拓寬建設用地保障渠道是關鍵。

城鄉建設用地增減掛鉤，就是把現狀適宜土地復墾的農村建設用地，復墾為農用地，利用農村建設用地減少的指標，在城鎮規劃區內，落實城鎮新增建設用地的過程。落實增減掛鉤能優化城鄉建設用地結構和布局，提高土地資源節約集約利用水平，是促進城鎮化發展的有效手段。

目前，我國落實城鄉建設用地增減掛鉤政策還在積極探索之中，有些政策性規定還過于死板和教條，形成了落實城鄉建設用地增減掛鉤政策瓶頸。比如利用農村工礦廢棄地復墾落實城鄉建設用地增減掛鉤方面，還僅限于歷史遺留、廢棄工礦層面。只要不違背城鄉建設用地增減掛鉤的目的和原則，有利于推進和落實城鎮化，就要積極突破政策瓶頸，形成寬泛的有利于落實城鄉建設用地增減掛鉤和城鎮化發展的政策措施。只要第二次土地調查成果確認為農村建設用地的，無論是現有工礦還是歷史遺留的工礦廢棄地等都納入城鄉建設用地增減掛鉤項目中來。要從法律法規、政策措施等方面深入研究探索，尊重民意，突破政策性瓶頸，為進一步拓寬建設用地保障渠道、推進城鎮化發展奠定政策基礎。

以伊通滿族自治縣為例，據全國第二次土地調查成果，伊通滿族自治縣城鄉建設用地14689公頃，占建設用地總規模的69.2%。城鎮建設用地僅占城鄉建設用地的9.4%，可以說伊通的“土地城鎮化率”很低，有很大的提升空間，對于推進城鄉建設用地增減掛鉤的潛力較大；伊通新一輪土地利用總體規劃中，確定了城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標1050公頃，其中拆舊區550公頃，建新區500公頃。全部落實，可提高伊通土地城鎮化率4個百分點；落實城鄉建設用地增減掛鉤不能搞一刀切，要因地制宜、實事求是。就伊通而言，可以先從工礦廢棄地復墾利用入手。如何從法律法規和實施措施等層面探索出一條利用工礦廢棄地開展城鄉建設用地增減掛鉤切實可行之路，突破政策性瓶頸，應從以下三個方面考慮。

一、無法追溯和確定復墾義務人不應成為落實工礦廢棄地復墾利用的法律障礙

從理論上講農村工礦廢用地在第二次土地調查成果中，已確定為建設用地的，無論由誰來復墾，復墾后經過驗收合格，都要進行地類變更登記，確定為農用地。也就是說變更后，縣域內建設用地總規模一定減少了，農用地一定是增加了。基于此，如果不將擬復墾的工礦納入城鄉建設用地增減掛鉤項目，其建設用地性質也會自然蒸發掉，造成建設用地指標的自然流失。應將適宜復墾利用的農村工礦用地納入新一輪土地利用總體規劃，確定為城鄉建設用地增減掛鉤項目周轉指標。無論是義務人復墾還是其他單位復墾，均納入拆舊區規劃，其所騰出的建設用地指標依據規劃用于城鎮建新區。不應把有無復墾義務人和歷史遺留廢棄工礦作為限制條件。

二、在落實措施方面尋找突破口

依據《礦產資源法》第四章第三十二條第一款和《土地復墾條例》第二章第十條的有關規定，有復墾義務人的廢棄礦山，在礦山生產或關閉后復墾義務人應按照礦山恢復治理方案進行恢復治理。但在規定的時間內，復墾義務人沒有履行恢復治理義務，國土資源主管部門可依法向復墾義務人提出限期整改意見，拒不履行的，可依法提起訴訟。法院裁決后仍不能履行的，應確認為構成了無法追溯的事實。地方政府應授權國土資源主管部門將土地復墾保證金納入城鄉建設用地增減掛鉤復墾區項目預算。

三、從實際出發，走群眾路線，把群眾意愿轉化為城鄉建設用地增減掛鉤政策措施

土地復墾義務人、基層集體經濟組織和廣大群眾有意愿參與城鄉建設用地增減掛鉤項目的，要給予積極鼓勵和支持。落實城鄉建設用地增減掛鉤政策，要從實際出發，走群眾路線，要了解和掌握基層意見、傾聽群眾心聲。要把群眾意愿轉化為國家政策并落實到位、宣傳到位、運用到位，提高政策落實的透明度。把尊重群眾意愿，作為政策制定的基礎和標準。政策從群眾中來，再落實到群眾中去，是有效推進和落實城鄉建設用地增減掛鉤政策的基本。

總之，只有不斷豐富城鄉建設用地增減掛鉤政策內涵，才能不斷推進城鄉建設用地增減掛鉤政策的落實。只有不斷創新城鄉建設用地增減掛鉤政策，才能進一步促進城鎮化發展。要不斷地探索和總結，創造性的開展工作，落實重在行動，各級人民政府及國土資源主管部門、社會專家、學者在研究、探索和制定落實“城鎮化”政策中，應把落實城鄉建設用地增減掛鉤政策放到突出位置，并不斷的得到豐富和完善，相信我國的城鎮化將會得到蓬勃發展。

［1］王世元.在“嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤等三項試點工作”視頻會議上的講話［N］.2012-07-13.

［2］國土資源部關于印發《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》的通知（國土資規［2015］1號），2015-08-03.

［3］吉林省人民政府辦公廳關于印發《吉林省城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》的通知（吉政辦發［2015］59號），2015-11-16.

宋廣偉（1965-），男，工程師，現就職于吉林省伊通滿族自治縣國土資源局，專業：土地管理，研究方向：土地規劃管理。