重大工程項目社會穩定風險分級預警模式研究

郝　豫

(1.河南理工大學 應急管理學院，河南 焦作 454000；2.中國地質大學(北京) 安全研究中心，北京 100080)

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重大工程項目社會穩定風險分級預警模式研究

郝豫1，2

(1.河南理工大學 應急管理學院，河南 焦作 454000；2.中國地質大學(北京) 安全研究中心，北京 100080)

摘要：重大工程項目作為社會生產力高度發展的關鍵節點，在帶動經濟、民生和社會發展的同時也帶來了法律政策、資源保障、環境安全、公民權益等諸多方面的風險。為確保經濟良性發展、社會和諧穩定，實現社會穩定風險的預警預控，通過系統分析方法和風險管理理論完善現有社會穩定風險指標體系，基于3維風險分級模型、最低合理可行準則(ALARP)等風險分級技術，制定出一套針對重大工程項目的社會穩定風險預警模式。以某縣民用機場項目為例，辨識出5類18種風險，通過風險分級、風險預控等環節，認為只要采取相應風險控制措施，該項目社會穩定總體風險可接受，但應重點監控環境安全風險的建議。

關鍵詞：重大工程項目；社會穩定風險；風險預警；風險分級模型；最低合理可行準則

近年來，伴隨著我國改革開放進入深水區和攻堅區,社會累積的各種新舊矛盾給社會公共安全帶來很大的不穩定性和脆弱性，蘊藏著極大的穩定風險。其中，重大工程項目由于涉及范圍廣、影響程度大和社會關注度高而往往成為引發大規模公眾不滿并爆發群體性突發事件的重要源頭。由于對重大工程建設項目社會風險的形成及演化機理本質認識不清，風險預警預控不足，應急處理預案的缺失和不完善，造成認識上的誤區和處置上的遲緩，從而引發群體性突發事件，導致惡劣的社會影響，這已經成為亟須治理的社會公共安全問題。黨的十七屆五中全會明確要求“建立社會穩定風險評估機制。”“十二五”規劃綱要也提出“建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩定風險評估機制。”最新的“十三五”規劃綱要提出：“落實重大決策社會穩定風險評估制度，完善社會矛盾排查預警和調處化解綜合機制，有效預防和化解矛盾糾紛。”因此，對重大工程建設項目社會風險預警預控策略和模式進行系統地研究，探索重大工程項目社會風險發生、發展的本質和規律，對維護社會穩定、構建和諧社會具有重大意義。

重大工程項目也稱重大工程建設項目，是指被列入各級政府重大項目規劃，由政府進行較大規模投資且對較大范圍的群眾利益產生影響的工程項目，具有建設周期長、投資巨大、影響廣泛等特點，主要包括水利水電重大工程項目、交通運輸重大工程項目、工業重大工程項目等[1]。作為社會生產力高度發展的關鍵節點，重大工程項目在帶動經濟、民生和社會發展的同時，也帶來了法律政策沖突、環境資源破壞、公民權益侵犯等諸多問題，導致社會不穩定事件發生。在此背景下，國家發展改革委于2012年8月發布《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》[2]并立即生效，社會穩定風險評估機制逐漸建立。然而，從2012年“四川什邡鉬銅事件”到2014年“廣東茂名PX事件”，因重大工程項目而導致群體性事件仍時有發生，對經濟的良性發展和社會和諧穩定構成了嚴峻的挑戰[3]。目前我國就如何對重大工程項目進行社會穩定風險評估和預警還沒有形成完善的具體方法措施[4]。因此，發現重大工程項目社會穩定風險評估困境，建立重大工程項目社會穩定風險預警模式勢在必行。

本文所指的重大工程項目社會穩定風險預警模式是針對現有風險評估困境制定的新模式，旨在重大工程項目決策初期，應用風險辨識理論和風險指標體系，從法律政策、資源保障、社會發展等多個角度辨識可能影響社會穩定的風險因子，利用風險分級模型預測各類風險因子的等級，確定風險可接受水平并采取相應預控措施，以達到“先期預測、先期研判、先期介入”目的的評估模式。

一、風險辨識理論與分級技術

風險是不期望事件的發生或存在概率與后果嚴重性的組合。風險評估就是通過辨識風險類型、確定風險等級、評價風險可接受性，從而確定風險管理控制措施，以實現最佳安全保障的科學技術方法，其中風險辨識是進行風險分級與評價的前提，風險分級是風險評估技術的核心[5]。因此，本文將以重大工程社會穩定風險評估的辨識與分級環節作為重點加以分析研究。

風險辨識是將辨識目標映射到風險指標體系中，再通過系統分析法、規范反饋法和專家頭腦風暴法等方法逐一對照分析，找出可能存在的風險。作為風險辨識的關鍵，國內外學者對風險指標體系進行了深入研究。國外學者一般通過因素分析法對重大工程項目所蘊含的各類社會風險進行量化分析，如世界銀行推行針對投資項目制定的社會風險評價指標體系[6]。國內學者偏重于對定性指標的研究，如曹峰等通過調查問卷的形式對民眾關心的環境問題和經濟社會問題進行研究[7]；滕敏敏等結合調查問卷，通過臨界比值檢驗和同質性檢驗，獲得個人與家庭風險在內的7類27個評價指標[8]。為增強指標的可測性，眾多學者在定性研究的基礎上也引入了定量指標，如黃德春等應用廣義脆弱性模型將重大水利工程的風險轉化為暴露程度和社會敏感性指標，并定義了各指標的數學表達式[9]；楊琳等通過定量化的因素分析法將重大工程項目的社會風險分為經濟方面、生態環境方面、社會方面和制度方面四個類因素[1]。各位專家學者的研究推動了指標體系的發展，但仍存在周延性不強、指標不全面的問題，無法涵蓋重大工程項目從決策、實施到產生社會影響全生命周期的所有風險；且缺少對各風險因素的定義和范圍界定，如楊琳的研究沒有對“社會風險”“社會方面的社會風險”和“社會穩定風險”進行定義與區分。

我國重大工程社會穩定風險分級方式為審核制評估模式。在此基礎上，2012年《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》提出綜合評估模式，即通過問卷調查、實地走訪、召開座談會、聽證會等方式，分析判斷并確定風險等級，但該模式只重視主觀因素的評判，缺乏客觀測算。為此，國內學者通過指標量化達到定量與定性分析相結合的目的。例如：何德文提出多層次模糊綜合評價方法，采用線性評分函數確定定量指標隸屬度，通過專家打分獲得定量指標隸屬度，最終以層次分析的方式實現系統綜合性評價[10]。定性與定量分析相結合，不僅吸取群眾、專家意見，又充分利用客觀數據，提高分級的科學性與可靠性。但在分析過程中缺少科學的風險分級理論和模型，只重視危險性(即后果的嚴重性)，缺乏可能性、敏感性等風險估計指標，使風險等級判斷缺乏科學依據。例如：定量指標只為表征程度的數值，忽視了指標到達臨界值的可能性等因素；定性指標只有籠統的分值，缺乏風險概念的民眾易與后果嚴重性混淆，導致盲目夸大風險的現象。

在上述研究背景下，完善現有重大工程項目社會穩定風險指標體系，建立科學的風險分級模型，形成重大工程項目社會穩定風險預警模式，對解決現有重大工程項目風險評估困境具有重大意義。

二、社會穩定風險指標體系

(一)社會穩定風險評估指標

多米諾骨牌理論指出，不期望事件的發生并不是孤立的，盡管事件可能在某一瞬間突然發生，卻是一系列事件相繼發生的結果。將此理論應用到重大工程項目社會穩定風險預警中，可以認為重大工程項目導致的社會不穩定現象可能是重大工程項目從決策、建設到建成運行過程中各類風險因子相繼出現的結果。因此，以重大工程項目從決策、建設到建成運行的全生命周期為分析對象，遵從合法性、合理性、可行性、穩定性四要素，將重大工程項目社會穩定風險分為法律政策風險、資源保障風險、環境安全風險、社會發展風險和公眾輿論風險5大類[11]。根據SMART(specific,measurable,attainable,realistic,time-based)原則，通過兩輪德爾菲法和一輪專家會議法進行指標篩選，最終將5類主因素分解為27項子因素，并對可能存在的風險因子進行了列舉(表1)。

重大工程項目具有涉及面廣、復雜性強、影響廣泛等特點，其引致的風險必然也涉及不同的領域。進行風險因子辨識時，可將待評估的重大工程項目按該指標體系劃分為法律政策、資源保障、環境安全、社會發展和公眾輿論5部分；再將上述5主類20余子類風險因子映射到分析目標上；最后各行業專家利用本行業的專業知識與經驗分別對每一部分的風險進行辨識，從而實現風險辨識的系統性與專業性。

表1　重大工程項目社會穩定風險評估指標

續表1

(二)社會穩定風險子因素權重

運用層次分析法(analytic hierarchy process,AHP)分別計算各風險子因素對于主因素的權重。將風險子因素按照LIKERT5分量表法制作專家意見采集表，將風險因素進行重要度評價，并按表2賦值。

發放25份打分表,回收23份，經專家討論分析，得到有效數據20組；按照下式計算指標的重要度系數：

其中，m為調查專家總數；Aij為第j個專家對第i個指標的評價分數；規定每個指標的重要度系數為RFi>2.5，將政府稅收風險指標除去。利用指標系數關系ΔRF=RFi-RFj(RF為指標重要性系數，-4≤ΔRF≤4)，將風險因素重要度的結果按表3兩兩比較，得到判別矩陣。

表3　ΔRF與標度b對應

法律政策風險判別矩陣

資源保障風險判決矩陣

環境安全風險判別矩陣

社會發展風險判別矩陣

公眾輿論風險判別矩陣

利用軟件MATLAB計算出判別矩陣的最大特征根λmax分別為5.107 4,6.235 1,5.170 4,5.146 3,5.146 3,5.143 3。計算矩陣一致性得0.024,0.038,0.038,0.033,0.033,0.032，一致性均可接受。故可得風險主因素對總體風險的權重為

ω={0.183 2, 0.109 0, 0.369 0, 0.266 6, 0.072 2} 。

風險子因素對主因素的權重分別為

ω1={0.318 5, 0.102 3, 0.081 0, 0.193 5, 0.244 1, 0.060 6}，

ω2={0.052 9, 0.072 8, 0.272 4, 0.415 4, 0.186 4}，

ω3={0.387 5, 0.230 8, 0.123 9, 0.093 7, 0.164 0}，

ω4={0.138 4, 0.242 2, 0.095 4, 0.340 9, 0.183 1}，

ω5={0.196 3, 0.070 9, 0.092 8, 0.259 8, 0.379 2}。

三、三維風險分級模型

(一)風險因子分級模型

大量由重大工程項目導致的社會不穩定事件調查研究表明，重大工程項目在不同時間或地點導致社會不穩定事件的可能性及后果嚴重程度不同，即重大工程項目對時間和空間具有敏感性。因此，筆者在風險基本定義的基礎上，引入敏感性指標，從重大工程項目導致社會不穩定事件的可能性、嚴重性和敏感性3個維度建立風險因子分級模型：

R=f(P,L,S)=P×L×S

其中：R為社會穩定風險；P為可能性，指事件可能發生的概率，可能性越大，事件越容易發生；L表示嚴重性，指事件可能導致的后果嚴重程度，事件越嚴重，導致的損失越大；S表示敏感性，指事件發生時間、空間的敏感程度，特殊時期、特定地理位置發生事故后果會更嚴重。將可能性(abc)、嚴重性(ABC)、敏感性(123)三要素分別根據程度由低到高劃分為3級，其中定量指標等級根據國家標準、行業標準判定，定性指標等級由專家根據專業經驗結合行業特點確定。通過風險因子分級模型，將風險要素組合分為7層，并賦予相應風險值；最終根據《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》，將風險因子等級分為3級，為控制措施的制定提供了客觀依據(表4)。

表4　重大工程項目社會穩定風險分級組合

(二)社會穩定總體風險分級模型

根據風險因子分級模型和社會穩定風險子因素權重得到社會穩定總體風險分級模型，即

式中：R為社會穩定總體風險值；Rij、ωij分別為第i個風險主因素中第j個子因素的風險值和權重；ωi為第i個主因素相對于總體風險的權重。

根據ALARP(最低合理可行原則)準則，將最高風險值27與最低風險值0(無限趨近于0)分為3個等級，形成重大工程項目社會穩定總體風險分級標準(見表5)。

表5　重大工程項目社會穩定總體風險分級表

社會穩定總體風險分級模型將大量的定性、定量風險指標轉換成風險值和風險等級的形式，為重大工程項目的決策提供數據支持。

四、風險預警模式應用——以某縣民用機場項目為例

某縣面積約占該省總面積12%，地處重要交通節點，且轄區內有一國家級自然保護區。現計劃于該縣西15km處新建民用機場，擬用地1 624hm2，建設航站樓、停機坪、空管、供電、供油、供水、消防等配套設施。鑒于以上情況，本文通過重大工程項目社會穩定風險預警模式對該項目進行社會穩定風險評估。本模式由風險辨識分級和風險預控決策兩部分構成，通過風險辨識分級表和風險預控決策表實現。

(一)風險辨識分級

依據已經制定的重大工程項目社會穩定風險評估指標，對該項目在法律政策、資源保障等方面可能導致社會不穩定事件的風險因子進行辨識，并通過3維風險分級模型預估風險因子等級及總體風險值(表6)。

通過風險辨識共發現了風險因子19項，其中可接受風險6項，有限可接受風險10項，不可接受風險3項，其中不可接受風險均為環境安全風險，需對該類風險采取重點防范措施，其他4類風險主因素均存在有限可接受風險，需采取一定的預控措施，將風險降低至可接受水平。經計算，該項目的總體風險為12.33，其中法律政策風險3.95，

表6　重大工程項目社會穩定風險辨識分級

續表6

資源保障風險10.67，環境安全風險20.79，社會發展風險6.02，公眾輿論風險16.17。故可得該項目總體風險為中等風險等級，在采取相應預控措施前不可直接建設，控制措施重點應為環境安全與公眾輿論兩方面，具體措施制定可參考具體風險因子及其等級。

(二)風險控制決策

根據風險分級結果制定相應的預控措施，并對采取預控措施后的風險進行再評估，得到現實風險等級及采取控制措施后的總體風險值(表7)。

續表7

采取預控措施后評估因子的現實風險等級，得到可接受風險15項，有限可接受風險3項。計算得總體風險3.07，其中法律政策風險1.58，資源保障風險1.58，環境安全風險5.48，社會發展風險1.68，公眾輿論風險1.99。由風險值可得采取控制措施后，該項目的總體風險為低風險，風險程度可接受，故可以建設實施；但分析其他風險主因素發現，環境安全風險仍為中等風險等級，存在3項有限可接受風險因子，故建設實施過程中應重點監控該類風險，防止該類風險升高至不可接受風險，引發社會不穩定事件發生。

五、結論

(1)通過系統分析方法和風險管理理論完善了現有社會穩定風險指標體系，并基于三維風險分級模型、最低合理可行準則等風險分級技術，制定出了一套針對重大工程項目的社會穩定風險預警模式。

(2)以某縣民用機場項目為例，進行重大工程項目社會穩定風險預警模式的實踐應用，結果表明，只要采取相應的控制措施，該項目總體風險可接受，但在建設運行過程中還要重點監控環境安全方面的風險。

(3)基于重大工程項目特點，建立了重大工程項目社會穩定風險預警模式，實現重大工程項目的社會穩定風險預警預控，對重大工程項目的社會穩定風險評估具有現實意義，但風險因子的分類定義需要大量專家的定性分析，故可能存在分析不到位的問題，未來有待繼續完善。

參考文獻：

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[責任編輯王曉雪]

Classified Pre-warning Model of Social Stability Risk for Major Projects

HAO Yu1,2

(1.EmergencyManagementSchool,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,Henan,China; 2.SecurityResearchCenter,ChinaUniversityofGeosciences,Beijing100080,China)

Abstract：As a key node in the development of social productivity, major projects bring about not only development of economy, livelihood and the whole society, and a number of risks concerning laws, policies, resource security and environmental security as well. In order to ensure the healthy development of economy, social harmony and stability, and realize classified risk pre-warning, utilizing systematic analysis method and risk management theory, we develop a pre-warning model of social stability risk for major projects based on three-dimensional risk classification model, as low as reasonably practicable (ALARP) and other risk classification technology. Taking the project of XX civil airport as an example, 18 risks of 5 types are identified, however, through risk classification and risk pre-control, we find that as long as taking corresponding risk control measures, the overall social stability risk is within the acceptable range and environmental security risk is to be intensively monitored.

Key words：major projects; risk of social stability; risk pre-warning; risk ranking model; as low as reasonably practicable (ALARP)

DOI：10.16698/j.hpu(social.sciences).1673-9779.2016.02.010

收稿日期：2016-02-19

基金項目：河南省哲學社會科學規劃項目(2015CZH007)。

作者簡介：郝豫(1982—)，女，河南鹿邑人，博士生，講師，主要從事風險管理研究。 E-mail：haoyu_he@163.com

中圖分類號：C939

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9779(2016)02-0193-09

郝豫.重大工程項目社會穩定風險分級預警模式的研究[J].2016，17(2):193-201.