城市規(guī)劃：從“高大上”到“接地氣”

文丨 梁中流

城市規(guī)劃：從“高大上”到“接地氣”

文丨 梁中流

城市規(guī)劃關(guān)系到城市各行各業(yè)，關(guān)系到廣大群眾的切身利益，必須體現(xiàn)其政策性。它直接關(guān)系到城市發(fā)展水平、人民生活水平和城鎮(zhèn)化推進(jìn)等一系列的公共政策。城市規(guī)劃不應(yīng)一哄而起、大干快上，而是從地方實(shí)際情況出發(fā)，真正把每一份資源用在鋼仞上，用在為民、便民的實(shí)效工程中，拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，造福地方人民。

城市是人們共同的家園，是市民安居樂業(yè)的依靠。無(wú)論是在高樓林立的大都市，還是閑適安逸的中小城市，都讓人們對(duì)生活的城市懷有無(wú)限期待！然而長(zhǎng)期以來(lái)，“高大上”成為了老百姓對(duì)城市規(guī)劃的普遍反映，愿景看似美好卻遠(yuǎn)離了人們對(duì)城市最基本的需求。

時(shí)隔37年之后，中央將城市工作的重要性提升到前所未有的高度，“要順應(yīng)人民群眾的新期待，堅(jiān)持人民城市為人民”。同時(shí)指出，城市規(guī)劃作為一種公共行為和公共政策，是一項(xiàng)服務(wù)民眾的實(shí)效工程，理應(yīng)把“接地氣”列為題中應(yīng)有之義。

“接地氣”的應(yīng)有之意

“筑城衛(wèi)君，造郭守民”，城市規(guī)劃古已有之。“天人合一，道法自然”，正是我國(guó)古代城市規(guī)劃思想的基礎(chǔ)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，城市規(guī)劃是為了優(yōu)化配置土地資源，使城市合理有序地發(fā)展，更適宜人們工作生活。

城市是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，由眾多的子系統(tǒng)構(gòu)成，有其自身發(fā)展的規(guī)律和要求，城市規(guī)劃的任務(wù)是協(xié)調(diào)各系統(tǒng)妥善處理用地、空間組織、人口、環(huán)境、資源的關(guān)系，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。

與此同時(shí)，城市規(guī)劃是對(duì)城市未來(lái)發(fā)展的一種預(yù)見和安排，總體規(guī)劃期限一般是20年，遠(yuǎn)景規(guī)劃考慮得更長(zhǎng)遠(yuǎn)。這就要求城市規(guī)劃應(yīng)具有科學(xué)性、權(quán)威性和前瞻性，自然而然地城市規(guī)劃便成為規(guī)劃部門一家之事、城市管理者一家之言，與普通老百姓毫無(wú)關(guān)系。

可是，在盲目“攤大餅”式的城市建設(shè)、“一任領(lǐng)導(dǎo)一套規(guī)劃”的現(xiàn)實(shí)背后，凸顯的恰恰是這種規(guī)劃體制下，城市規(guī)劃的不科學(xué)性和盲目性。《城市意象》中寫道：“城市是人創(chuàng)造的，城市給人最精彩的感覺應(yīng)該是‘起源于藝術(shù)，發(fā)展于需求’。”因此，城市規(guī)劃應(yīng)更多關(guān)注老百姓的規(guī)劃需求。

城市規(guī)劃，本質(zhì)上還是公共政策的制定、實(shí)施和改進(jìn)。由此，城市規(guī)劃應(yīng)該從極少數(shù)的社會(huì)精英參與的“精英游戲”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)公眾共同參與的一項(xiàng)工作，這樣才能充分地“接地氣”，唯有“接地氣”的城市規(guī)劃才能順利實(shí)施，避免“翻燒餅”困境。

那么，城市規(guī)劃如何才能從“高大上”到“接地氣”呢？

量力而為，才能促進(jìn)城市健康有序發(fā)展。城市規(guī)劃不應(yīng)一哄而起、大干快上，而是從地方實(shí)際情況出發(fā)，真正把每一份資源用在刀刃上，用在為民、便民的實(shí)效工程中，拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，造福地方人民。鬼城、空城頻繁出現(xiàn)，曾經(jīng)的“大手筆”規(guī)劃，如今變成“大敗筆”建筑，城市規(guī)劃一旦違背經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，注定成為爛尾工程。城市特色的缺失戳中了城市發(fā)展的痛處，實(shí)際上，背后反映的則是城市規(guī)劃片面看重城市功能屬性，缺乏文化視野。城市規(guī)劃一開始就應(yīng)該樹立這樣的價(jià)值觀：城市就像人一樣，理應(yīng)具有自己獨(dú)特的風(fēng)格與品位。各個(gè)城市存在地域、經(jīng)濟(jì)、規(guī)模等差異，不能按照同一種標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)劃、一味追求“高大上”。因地制宜是城市規(guī)劃的靈魂，因此要挖掘城市特色元素，處理好各種特色元素之間的相互關(guān)系，創(chuàng)造宜人的景觀環(huán)境，減少隨意性、盲目性，從崇尚“大洋怪”轉(zhuǎn)向凸顯地域文化特色。

決策民主，廣泛征詢市民群眾和社會(huì)各界的意見。城市規(guī)劃中長(zhǎng)官意志獨(dú)大，透視出一些城市脫離實(shí)際、急躁冒進(jìn)、罔顧民聲等問(wèn)題。新時(shí)期的城市規(guī)劃必須凸顯以人為本，要從百姓的需求出發(fā)，讓城市被每個(gè)市民所認(rèn)同，成為每個(gè)市民的精神歸屬。中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)石楠說(shuō)：“市民的需求是城市規(guī)劃的開始，好的城市規(guī)劃是公眾參與出來(lái)的。應(yīng)改變自上而下的思維，用自下而上的民主參與方式來(lái)做城市規(guī)劃決策。”

建設(shè)一座城市，必須有統(tǒng)一的、科學(xué)的城市規(guī)劃，并嚴(yán)格按照規(guī)劃來(lái)進(jìn)行建設(shè)，才能使整個(gè)城市的建設(shè)和發(fā)展，達(dá)到技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理、區(qū)域協(xié)調(diào)、環(huán)境優(yōu)美的綜合效果，為城市人民的居住、創(chuàng)業(yè)、學(xué)習(xí)、交通、休息以及社會(huì)活動(dòng)創(chuàng)造良好條件。

控制線促城市健康發(fā)展

進(jìn)入新的一年，關(guān)于青島城市建設(shè)的新規(guī)劃、新“藍(lán)圖”接連出現(xiàn)。其中，首次將七類控制線畫在一張圖中，圈定了青島城市開發(fā)的邊界。

青島上一版城市總體規(guī)劃是1999年經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)的，規(guī)劃期限為1995年至2010年。21世紀(jì)以來(lái)，青島城市建設(shè)快速發(fā)展，到了2003年，城區(qū)人口、用地規(guī)模等主要指標(biāo)已接近或超過(guò)了當(dāng)時(shí)規(guī)劃規(guī)模，原有城市空間已不適應(yīng)城市快速發(fā)展的要求。

在此背景下，市委、市政府報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，于2005年啟動(dòng)了城市規(guī)劃修編工作，并于2012年底上報(bào)省政府審查后轉(zhuǎn)報(bào)國(guó)務(wù)院審批。而《青島市城市總體規(guī)劃（2011—2020年）》，則將為青島城市開發(fā)建設(shè)指明新方向。

根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)，到2020年，青島主城區(qū)將適度擴(kuò)容，建成一座“特大城市”。具體說(shuō)來(lái)，中心城區(qū)常住人口控制在610萬(wàn)人以內(nèi)，城市建設(shè)用地控制在660平方公里以內(nèi)，禁止在《總體規(guī)劃》確定的建設(shè)用地范圍之外設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和新城新區(qū)。

并重視城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。在規(guī)劃確定的6143平方公里城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃管理。加強(qiáng)城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)管理，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮為周邊農(nóng)村提供服務(wù)。

在發(fā)展過(guò)程中，盲目追求城區(qū)面積的擴(kuò)大和城市人口的增加，不可避免地會(huì)造成“城市病”多癥并發(fā)，所以城市開發(fā)建設(shè)應(yīng)合理確定邊界。青島根據(jù)全市資源、環(huán)境實(shí)際條件及《總體規(guī)劃》確定的城市空間布局，劃定城市開發(fā)邊界，加強(qiáng)邊界管控。

青島是國(guó)家級(jí)歷史文化名城，在快速發(fā)展的背后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日益得到重視，按照低碳環(huán)保、綠色發(fā)展的要求，全市加強(qiáng)山、海、灣、河及濕地的保護(hù)，實(shí)施更為嚴(yán)格的生態(tài)空間管控措施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)和城市發(fā)展之間的關(guān)系。

對(duì)此，青島市規(guī)劃局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，嚴(yán)格的空間環(huán)境管控底線、合理的環(huán)境資源開發(fā)利用底線、健康安全的環(huán)境質(zhì)量底線，是國(guó)家關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出的需要遵守的三條底線。要“圈定”開發(fā)建設(shè)邊界，首先要摸清城市生態(tài)保護(hù)的“基底”、空間發(fā)展的“家底”。

于是，青島市編制了《青島市全域及中心城區(qū)規(guī)劃控制線劃定》，各類規(guī)劃控制線劃定是一項(xiàng)由宏觀逐級(jí)向微觀、整體逐次向局部，內(nèi)容和精細(xì)程度不斷深化的工作，需要從全域、分區(qū)、控規(guī)三個(gè)層次逐步深化細(xì)化各類控制線。用紅、綠、藍(lán)、紫、黃、橙、黑七色控制線，分別劃定了青島全域空間發(fā)展的道路、綠化、河渠、文化、基礎(chǔ)設(shè)施、安全防護(hù)、城市電力等七大方面的用地邊界。

這是青島首次統(tǒng)籌規(guī)劃、國(guó)土、水利、林業(yè)、環(huán)保、海洋及文保等專業(yè)，打破條塊分割弊端，將城市規(guī)劃的七條控制線編制在一個(gè)規(guī)劃當(dāng)中，搭起市域生態(tài)保護(hù)的“空間框架”。

該《規(guī)定》是青島市全域范圍的自然生態(tài)與人文資源空間、重大基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展空間保護(hù)格局的總體架構(gòu)，是非建設(shè)用地劃定、城鎮(zhèn)建設(shè)空間選擇的重要依據(jù)。規(guī)劃為市域生態(tài)用地保護(hù)范圍和城市用地發(fā)展邊界，引導(dǎo)城市有序發(fā)展提供了可能。

還明確了中心城區(qū)生態(tài)、主要交通與市政設(shè)施等發(fā)展與保護(hù)的總體框架，是中心城區(qū)各項(xiàng)規(guī)劃編制、建設(shè)與管理的重要依據(jù)。規(guī)劃范圍包括市南區(qū)、市北區(qū)、李滄區(qū)、嶗山區(qū)、城陽(yáng)區(qū)、黃島區(qū)，陸域總用地面積1408平方公里。

“這一條條看不見的控制線，是保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境基底、引導(dǎo)城市發(fā)展空間的重要依據(jù)。”參與此次邊界劃定的青島市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院人員說(shuō)道，它們就像是給城市開發(fā)戴上“緊箍咒”，引導(dǎo)城市在推進(jìn)區(qū)域建設(shè)發(fā)展的同時(shí)，不能忘記保護(hù)生態(tài)環(huán)境的必要性，以還老百姓一片適宜生活的天地。

城市設(shè)計(jì)要與山水對(duì)話

“一座城市到處都是標(biāo)志性建筑，這是一種暴發(fā)戶行為。”

“有一條名聲很響的街，人行道有的平，有的凸，有的是階梯式的，像被‘啃’過(guò)一樣。”

“有一些綠化，空中看很漂亮，誰(shuí)天天到空中去看？80米寬的大街蔚為壯觀，誰(shuí)會(huì)穿過(guò)去買東西啊？”

顯然，資源的逐漸稀缺化，已經(jīng)把南京的城市建設(shè)逼進(jìn)了由“量”的擴(kuò)張向“質(zhì)”的提升轉(zhuǎn)型階段，城建模式必須相應(yīng)地從大開大闔向精雕細(xì)琢提升，寶貴的空間資源逐漸成為城市發(fā)展最顯著的特色。

俗話說(shuō)，城市設(shè)計(jì)就像家庭裝修，在裝修前需要對(duì)整體風(fēng)格、房間布局和作用進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，家具、色彩都要整體協(xié)調(diào)，不能邊干邊設(shè)計(jì)，不然裝修完家人都會(huì)不滿意。城市設(shè)計(jì)更是如此，最重要的是讓這座城市里居住的老百姓們感覺舒服。好的城市設(shè)計(jì)就好比為鋼琴調(diào)音，既需要全盤考慮，也需要反復(fù)調(diào)校每個(gè)局部和細(xì)節(jié)之處。

這方面，也不是沒有榜樣。在新加坡，一個(gè)地塊出讓時(shí)，出入口如何與街道連接、周邊道路按什么樣式鋪設(shè)、建筑定哪種色彩、廣告設(shè)置在什么位置都有嚴(yán)格細(xì)致的要求。當(dāng)該地塊圈起來(lái)準(zhǔn)備建設(shè)時(shí)，首先必須要建成周邊的步行道和公共設(shè)施。

在荷蘭阿姆斯特丹，對(duì)街道公共建筑的材料都有明確規(guī)定，包括材料的顏色、材質(zhì)、風(fēng)格、屋頂坡度等都有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以確保區(qū)域內(nèi)整體環(huán)境的協(xié)調(diào)、美觀、舒適。

“以往做地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，只有容積率、綠地率、建筑高度等要求。今后進(jìn)行城市設(shè)計(jì)的時(shí)候，就會(huì)像新加坡、荷蘭等國(guó)家一樣，對(duì)公共空間、步行系統(tǒng)等做細(xì)致的規(guī)定。”南京市規(guī)劃局負(fù)責(zé)人如是說(shuō)。

什么樣的設(shè)計(jì)才是好的城市設(shè)計(jì)呢？好的城市設(shè)計(jì)要情景交融，要和山水對(duì)話、和歷史對(duì)話、和人對(duì)話，核心是以人為本。這聽上去像是一個(gè)詩(shī)人的回答，但在南京卻顯得實(shí)實(shí)在在。

四周低山盤曲，山環(huán)水繞，氣勢(shì)磅礴的長(zhǎng)江自西向東橫穿市區(qū)，自然界讓南京天生有了美麗的底蘊(yùn)。當(dāng)年，孫中山先生如此評(píng)價(jià)南京：“其地有高山、有深水、有平原，此三種天工，鐘毓一處，在世界之大都市中，誠(chéng)難覓此佳境也。”

“生態(tài)建設(shè)是前人種樹、后人乘涼。今天南京的山水城林和綠樹成蔭，是老天爺給我們的恩賜，是老祖宗給我們的遺產(chǎn)，我們有責(zé)任、有義務(wù)保護(hù)、傳承好。”南京市規(guī)劃局負(fù)責(zé)人說(shuō)道，城市的建設(shè)最終還是需要生活在這個(gè)城市的老百姓滿意才行。

之前，南京專門發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)工作的意見》，按照“五位一體”模式，統(tǒng)籌安排好功能發(fā)展策劃、土地利用規(guī)劃、空間形態(tài)設(shè)計(jì)、綜合交通設(shè)計(jì)、環(huán)境景觀設(shè)計(jì)五項(xiàng)城市設(shè)計(jì)，在規(guī)劃建設(shè)地區(qū)全覆蓋。并微觀到商業(yè)街區(qū)的路燈、電話亭、坐椅、花壇等“城市家具”，都要進(jìn)行設(shè)計(jì)，做出模型來(lái)。

讓每個(gè)人都感覺舒服，才是一座城市的動(dòng)人面容。根據(jù)規(guī)劃，到2030年，南京城市發(fā)展的總目標(biāo)是“邁向區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧發(fā)展的新都會(huì)”，南京的城市性質(zhì)將定位在“著名古都、江蘇省省會(huì)、國(guó)家重要的區(qū)域中心城市”，整個(gè)南京也將變成一個(gè)“山、水、城、林”融為一體的城市。

如果說(shuō)，科學(xué)人性化的規(guī)劃是城市建設(shè)的先行保障。那么，高標(biāo)準(zhǔn)、高效率的建設(shè)，已讓南京的城市面貌實(shí)實(shí)在在地發(fā)生了巨大變化。而隨著未來(lái)一步步地到來(lái)，與山水對(duì)話將會(huì)是南京四處可見的景致。

從居民需求中尋找答案

城市需要規(guī)劃，大到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“五水共治”、軌道交通、快速路網(wǎng)建設(shè)等“大工程”，小到一所幼兒園、一座公交站、一條小支路，以及“城市病”治理，都需要城市規(guī)劃為一座座城市開啟城市發(fā)展的方向和提供助力。

江南水鄉(xiāng)杭州，有她獨(dú)特的歷史韻味，一些老街和直街的容貌，讓人還能清楚地看到老底子的舊模樣，鄉(xiāng)愁就這樣被鎖在這些建筑里。饅頭山下，二層的小樓，桅桿上的電線，狹窄的馬路，擁擠的人流和車流夾在一起，讓人很難把眼前的一切和杭州的現(xiàn)代感聯(lián)系在一起。

居民李大爺就在這里生活了40多年，他說(shuō)：“饅頭山‘老了’，留下來(lái)的都是對(duì)這里有感情的人，我們都希望，有好的規(guī)劃能夠讓生活環(huán)境變得更好一點(diǎn)。”

引入自然元素設(shè)計(jì)的走廊（潘義軍/攝）

這樣的訴求和期待，在杭州的城市發(fā)展中越來(lái)越多，為實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃編制要接地氣，可邀請(qǐng)被規(guī)劃企事業(yè)單位、建設(shè)方、管理方參與其中，還應(yīng)該邀請(qǐng)市民共同參與”的原則。杭州“百名規(guī)劃師服務(wù)百家社區(qū)”活動(dòng)升級(jí)啟動(dòng)，每一位規(guī)劃師主動(dòng)上門聯(lián)系對(duì)接社區(qū)，用“量體裁衣”的方式，聽居民的心聲，記錄他們的訴求，并從解決問(wèn)題中掌握實(shí)情、發(fā)現(xiàn)規(guī)律，進(jìn)而完善規(guī)劃體制機(jī)制。

祥符橋作為祥符橋社區(qū)的代表，然而和它一街之隔的祥符橋直街，卻顯得破敗不堪，對(duì)祥符橋有感情的居民強(qiáng)烈要求改造祥符橋直街。通過(guò)深入調(diào)查后，規(guī)劃師們開展了《祥符橋周邊街區(qū)概念規(guī)劃》編制，著力改善交通、完善功能業(yè)態(tài)、提升景觀風(fēng)貌，同時(shí)建立項(xiàng)目審查“社區(qū)陪審團(tuán)”，充分吸收原住居民的意見，讓老街的改造顯得更接地氣。

曾經(jīng)的馬家塢，電線密布、垃圾亂棄、違章亂搭，整個(gè)村子看起來(lái)似乎被城市遺忘。在東岳社區(qū)村莊拆違之后，規(guī)劃師葛佳翌與街道社區(qū)一同謀劃起馬家塢環(huán)境提升改造方案，從改造風(fēng)格的環(huán)境協(xié)調(diào)，到交通停車的有序安排，一輪輪方案，一遍遍研究。如今，居民期盼已久的馬家塢整治工程正式啟動(dòng)，這里即將換上新顏。

余杭徑山村，因茶而名。近幾年，徑山村在品茗的基礎(chǔ)上，又有了新的發(fā)展思路，致力于打造“徑山鎮(zhèn)禪茶第一村”。規(guī)劃師們多次走村入戶，參考杭派民居的建筑風(fēng)格，以“禪茶”品味為出發(fā)點(diǎn)，編制真正符合徑山鎮(zhèn)發(fā)展定位的規(guī)劃。目前，“徑山鎮(zhèn)禪茶第一村”規(guī)劃方案已初步形成。

通過(guò)邀請(qǐng)市民共同參與規(guī)劃編制，讓曾經(jīng)“高端、大氣、上檔次”的規(guī)劃工作，在老百姓那里變得柔和且“接地氣”起來(lái)。他們看到了規(guī)劃師們的貼心與細(xì)心，老百姓對(duì)規(guī)劃的態(tài)度也在發(fā)生著變化，從原來(lái)的不了解到現(xiàn)在的積極配合，每個(gè)人都在用微笑給規(guī)劃工作點(diǎn)贊。

規(guī)劃模式的轉(zhuǎn)變，也讓規(guī)劃師們更加精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，尤其是“信息不對(duì)稱”問(wèn)題，更讓規(guī)劃師們深深感到了，規(guī)劃要管用必需接地氣。規(guī)劃師也不再只是單純的技術(shù)工程師，他們更是社會(huì)公共服務(wù)者，編制一個(gè)好的規(guī)劃，不僅僅可以改善城市環(huán)境，更重要的是能夠提升老百姓的生活品質(zhì)。

面對(duì)面“問(wèn)診”，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)解答，杭州市以城市國(guó)際化、城鄉(xiāng)一體化的理念，促進(jìn)了杭州市規(guī)劃工作管理的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)規(guī)劃管理體制優(yōu)化、編制辦法改進(jìn)、政策規(guī)定支持等源頭性工作，更好地體現(xiàn)了規(guī)劃的公共政策屬性，讓規(guī)劃更接地氣，讓城市更加美麗。