中國海洋強國戰略視閾下的海洋科技立法思考

山東大學法學院 史曉琪

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中國海洋強國戰略視閾下的海洋科技立法思考

山東大學法學院 史曉琪

摘要：建設海洋強國是中國海洋事業前進和發展的方向。21世紀海洋已成為國際競爭的重要舞臺，海洋的競爭歸根到底是科技實力的競爭。先進的海洋科技是全面實現海洋強國宏偉目標的堅實后盾。這依賴于完善的海洋科技法律制度作支撐。從辨析海洋科技法律制度概念入手，在分析其立法現狀和不足的基礎上，提出完善建議，為進一步促進中國海洋科技創新事業發展、推動海洋強國戰略建設進程提供法制保障。

關鍵詞：海洋強國；海洋科技；科技創新；法律制度

一、前言

2013年9月，國家主席習近平出訪中亞四國時，在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學演講中首次提出建立“絲綢之路經濟帶”的倡議。同年10月，習近平訪問東南亞期間，在印尼國會發表演講時指出，中國愿同東盟國家加強海上合作，共同建設“21世紀海上絲綢之路”。同年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確“推進絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設”［1］。“一帶一路”建設反映了我國對外戰略的重大調整，面海而興、背海而亡，經略海洋更是實現我國從地區海洋大國向世界海洋強國轉變，進一步落實海洋強國戰略目標的必然選擇。［2］

建設海洋強國凝聚著我國數代人的藍色夢想，是未來我國海洋事業的前進和發展方向。在中共十八大報告的“大力推進生態文明建設”內容中，我國首次正式提出了建設“海洋強國”的國家戰略目標。從具體推進路徑來看，我國應“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”［3］。由此觀之，海洋強國的內涵主要包括四個核心要素：海洋經濟發達、海洋科技先進、海洋生態平衡優美、海洋國防管控能力強大。［4］這表明，第一，實現“海洋強國”戰略目標，其基礎和關鍵是通過不斷提高海洋資源開發能力，大力推動海洋經濟發展。由于海洋相對陸地環境更加復雜、多變、惡劣，海洋開發能力的增強依賴于海洋科技的創新和進步，海洋科技將直接關系和影響國家海洋經濟的發展水平。海洋科技是提高海洋開發能力、調整海洋產業結構升級、促進海洋經濟興盛的不竭動力。第二，海洋生態環境優美是重要目標，海洋科技的運用能為環境預防、保護和治理提供先進的工具和手段，奠定強力的信息和資源監測、匯總及處理體系支撐。第三，雄厚的海上國防安保力量為捍衛海洋權益提供有效保障。海洋科技是海上國防信息化和現代化的加速動力，是國防安全緊迫而現實的需求。［5］所以，海洋科技與海洋經濟、海洋環境、海洋安全和權益之間存在深刻的內在關聯性及互動性。強大先進的海洋科技不僅是海洋強國戰略的題中之意，更是全面建設海洋強國宏偉目標的堅實后盾。基于此，2015年10月黨的十八屆五中全會將創新驅動發展確立為“十三五”規劃國家改革發展全局的核心理念，這不僅為海洋科技發展指明了方向，也對科技創新興海提出了更高的要求。［6］

然而，我國“重陸輕海”思想長期占據主導地位，直接延滯了我國海洋事業的發展進程。尤其在海洋科技領域，一方面輕視了海洋資源開發與利用過程中技術及裝備的變革和更新，［7］另一方面滯后了引導和促進科技創新的政策及法律構建。歷經半個多世紀的發展，特別是改革開放之后30多年來，我國的海洋科技事業在國家政策重視和扶持下，取得了巨大的成就，并呈穩步增長的態勢。但與發達國家和世界先進水平相比，我國海洋科技總體水平較低，創新能力差距明顯，與國家海洋事業發展的要求還相距甚遠。其主要原因之一就是缺乏完備的法律法規引導，海洋科技立法仍是我國海洋法體系中的薄弱環節。［4］在面對國際海洋科技迅速發展帶來巨大挑戰的當下，為滿足我國海洋事業全面進步的迫切需求，盡快制定、完善國家海洋科技法規體系，出臺統籌海洋事業全局的科技發展規劃，變革和打造適宜我國發展階段的海洋科技創新模式可謂影響深遠、意義重大。［8］

二、海洋科技立法的概念

簡單地說，海洋科技法律制度是關于海洋科技方面的規范性法律文件的總和。它既是我國海洋法律體系的重要組成部分，又是科技法律體系在海洋領域的集中反映。如果將其要素拆分開來剖析，科技法的概念最初是在20世紀80年代由中國人提出來的，但我國的建設進程極為緩慢。［9］所謂“科技法”，是指以促進科技進步和科技成果的合理使用為宗旨，集中反映科技發展客觀規律，調整科技活動領域社會關系的法律規范的總稱。［9］

“海洋科技”含義的分析離不開對“海洋科學研究”概念的探討。從19世紀70年代開始，為了探尋海洋的“秘密”，進而合理開采海洋資源、充分利用海洋空間，人類逐步推進和加深了對海洋的調查與研究。科學技術的迅速革新，促使人類對海洋的認識和了解實現了全面飛躍：海洋調研的范圍從近海延伸到世界各大洋；內容由自然地理描述深化為資源和環境的勘探與治理；領域幾乎囊括了自然科學的各個分支并不斷擴展。［10］在這一時期，一方面，一些國家海洋研發的活動開始突破國家控制內的范圍，逐漸延展至其他國家近海，對沿海國漁業利益和國防安全帶來了挑戰與威脅。另一方面，各國海洋科研力度的加大以及規模的擴張，在促進海洋科研國際化、深化國家間技術交流與合作的同時，不可規避地引發了國家之間的各種矛盾和爭端并且愈演愈烈。

在充分認識到海洋科研對海洋資源開發及其空間治理巨大重要性之余，第三次聯合國海洋法會議更加強烈意識到制定國際海洋科研新秩序從而規制國家海洋科研活動、調和國際矛盾和糾紛的緊迫性。基于此，1982年通過的《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）第13部分、第14部分，分別針對海洋科學研究和海洋技術轉讓問題集中進行了規定。這標志著國際海洋科學研究的新制度正式確立，明確了領海及專屬經濟區內和大陸架上的海洋科學研究須由沿海國同意的制度。①參見《聯合國海洋法公約》第245條、第246條第二款。公約將海洋水域劃分為領海、專屬經濟區和大陸架、公海水域、區域（國際海底區域）四個部分，并以此為標準明確了各區域內國家在海洋科研方面的權利、義務與規則。尤為重要的是，海洋科研的新制度還引入了“合作”與“和平”的內涵和宗旨，并且將二者闡釋為必須遵循的原則和義務。②參見《聯合國海洋法公約》第240條、第242條、第243條、第244條。不過，《海洋法公約》本身亦未明確“海洋科學研究”這一重要術語的定義。［11］然根據學者們對《海洋法公約》談判過程的理解，通常認為，其是指“按照本公約專為和平目的、為增進關于海洋環境的科學知識以謀全人類利益而進行的科研活動”［11］。

“海洋科技”這一術語看似通俗易懂，并且在近年海洋開發熱潮的推動下，頻頻見諸于專著、論文、新聞和媒體，然而對于其定義目前尚無統一規范界定。［12］顧名思義，海洋科技包括海洋科學和海洋技術兩部分。海洋科學以認識海洋、探索未知為追求和目的，而海洋技術則以海洋科學為基礎，對海洋進行改造并服務于人類。概括而言，海洋科學是以海洋中各種自然現象和過程及其變化規律為研究對象的科學，具體包括了物理海洋學、生物海洋學、海洋地質學、海洋化學等學科。以科學研究得到的認識及成果為依據，海洋技術是指海洋開發活動中逐步積累而形成的經驗、技巧和使用的設備等。海洋科技綜合涵蓋了海洋工程技術、海洋生物技術、海底礦產資源勘探技術、海水資源開發利用技術、海洋環境保護技術、海洋觀測技術、海洋預報預測技術和海洋信息技術等眾多領域。［13］并且隨著海洋研究領域的不斷擴展和現代技術的廣泛應用，海洋科技所包含的研究學科范圍和新型技術種類亦相應發生著日新月異的拓寬和變革。筆者認為，“海洋科技”應當是一個開放的概念，指在海洋調研和開發治理過程中，眾多學科研究和技術創造在海洋領域內的綜合集成。鑒于海洋科技在國際社會發展中的重要性，依照《海洋法公約》的原則和規定，在法律意義上其主要內涵體現在如下方面：第一，以適應和滿足海洋可持續開發與治理需求、服務于國家和人類海洋事業為目的。第二，堅持專為和平目的而進行的原則。①參見《聯合國海洋法公約》第240條。

三、中國海洋科技法律制度的立法現狀和不足

我國海洋科技事業起步相對較晚，正式開始于國家1956年制定的“海洋科學遠景計劃”［14］。歷經“文化大革命”十年停滯階段后，在1977年國家海洋局提出的“查清中國海、進軍三大洋、登上南極洲，為在本世紀內實現海洋科學技術現代化而奮斗”的戰略目標號召下，1978年國家對科技工作進行了全面部署，由此開啟了我國海洋科技政策相繼出臺和實施的進程。［15］在這期間，1986年“高技術研究發展‘863計劃’”、1996年“中國海洋21世紀議程”中提出的“科教興海”戰略、1997年科技部“國家重點基礎研究發展計劃‘973計劃’”等文件都為海洋科技事業發展注入了持續的動力。進入21世紀后，2006年國務院發布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》，將海洋科技列為我國科技發展的戰略核心之一，根據其提出的“自主創新，重點跨越，支撐發展，引領未來”的指導方針，拉開了我國以自主創新為主的海洋科技戰略模式探索的序幕。［16］隨后，國務院2007年發布的《全國科技興海規劃綱要（2008-2015年）》、2008年批復的《國家海洋事業發展規劃綱要》為我國海洋科技事業的壯大帶來了前所未有的機遇，促使海洋科技發展邁向新的輝煌。正是這些海洋科技政策的不斷出臺和演變、海洋科技事業蓬勃發展的迫切需求，在一定程度上引導和推動了我國海洋科技立法的展開。

目前，我國海洋科技法律制度體系主要是由一系列法律、法規、規章及相關的國際條約等規范性法律文件構成的。這些法律文件主要針對海洋科技管理、海洋科技促進兩個方面。法律主要包括《中華人民共和國領海及毗連區法》（1992年）、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》（1998年）、《中華人民共和國科學技術進步法》（1993年，2007年修訂）、《中華人民共和國海域使用管理法》（2001年）等。法規包含《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》（1996年）、《國家科學技術獎勵條例》（1999年，2003年修訂）等。規章方面有《海洋科技刊物暫行管理辦法》（198年）、《國家海洋局科學技術成果管理實施細則》（1985年）、《國家海洋局青年海洋科學基金管理辦法》（1998年）等。國際條約有《聯合國海洋法公約》（1982年）。

1. 海洋科技法律制度體系缺乏完整性和協調性

檢視上述法律文件的內容，《中華人民共和國領海及毗連區法》系統規定了外國非軍用船舶享有在我國領海內無害通過權，原則上明確了任何外方組織或個人經我國主管機關批準后可以在我國領海內進行科學研究活動的權利。②參見《中華人民共和國領海及毗連區法》第11條。《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》賦予了我國行使專屬經濟區和大陸架范圍內海洋科學研究的管轄權，③參見《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第4條。亦規定任何國外組織或個人在我國專屬經濟區和大陸架范圍內進行海洋科學研究必須經我國主管機關批準。④參見《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第9條。《中華人民共和國海域使用管理法》規定對于在保護和合理利用海域及進行科學研究等方面取得顯著成績的單位和個人，政府應當給予獎勵。①參見《中華人民共和國海域使用管理法》第9條。故而在法律層面，上述文件一方面并非規范海洋科技領域的專門性立法，均只是在個別條文內容中涉及了有關海洋科技管理或促進的原則性規定。另一方面普遍存在管轄主體上“從陸地向海洋自然延伸”，執法管理上“留空”的立法現象。具體體現在，涉外海洋科學研究活動“必須經中華人民共和國主管機關批準，遵守中華人民共和國的法律、法規”等籠統規定，至于哪些事情經過什么部門批準，遵守我國哪些法律規章，對他們的行為規范、過程監督、結果檢查如何進行等事項均未明確規定，亦無配套實施細則。［16］此外，《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》總計15條，針對國際組織或外國組織、個人在我國管轄海域內從事科研活動的管理程序及違法責任進行了規定。基于此分析，這些法律法規均是針對外國組織或個人在我國管轄領域內進行科學研究的規定，忽視了對我國國內相關主體從事科學研究活動的規范。再者，作為我國科技領域基本法的《中華人民共和國科學技術進步法》大多依然停留在綱領性、政策性的宣示，不僅需要有相應的配套立法完善，更有待于加強專門性科技立法對其綱領性制度予以細化。［9］然而至今尚無全國性專門針對海洋科技領域的統一立法，缺乏統籌海洋科技方面管理懲戒與引導促進的法規體系，與之配套的專利保護等方面的法律也不健全，與相關法律法規協調性差。［17］

2. 海洋科技法律單行立法缺失且立法層次不高

承上，我國專門的海洋科技方面的立法并不多，許多法律法規涉及海洋科技時也只是略提一二。現有的海洋法規大多側重于海洋管理和保護，在海洋資源開發、利用方面，諸如海洋科學研究等領域鮮有涉及，這與一些國際海洋強國的立法趨勢恰恰相反。［18］且從前述海洋科技相關文件立法主體角度觀察，《海洋科技刊物暫行管理辦法》《國家海洋局科學技術成果管理實施細則》《國家海洋局青年海洋科學基金管理辦法》均是由國家海洋局頒布的管理辦法，這占據了海洋科技法律體系很大的比例。除《中華人民共和國科學技術進步法》外，主要針對海洋科技方面的立法基本停留在行政法規、部門規章等層次上。

3. 海洋科技法律內容滯后且可操作性較差

通過梳理我國現行海洋科技立法可以發現，不僅相關法律法規數量匱乏，具體內容更為粗陋滯后，空白地帶眾多。大量現有規定原則性、概括性過強，缺乏針對性和可適用性。另外舊法修訂亦不及時，很多規定與現實脫節，亟待進一步豐富和完善。例如《海洋科技刊物暫行管理辦法》沒有對違反行為進行處罰的規定，缺乏違法責任的承擔方式、方法。再如《國家海洋局青年海洋科學基金管理辦法》尚無對經費來源、嚴格的項目審批條件和程序以及基金管理等方面作出相關規定。［17］立法空白一方面造成調整對象的缺失，另一方面降低了法律法規的可操作性，直接引發了法律執行的實際困難。此外，《海洋科技刊物暫行管理辦法》第四項關于經費的執行辦法規定：“海洋科技刊物專業性強、印數少、成本高，往往賠錢。凡經國家海洋局批準交由海洋出版社公開發行的刊物，其虧損部分由各主辦單位給予政策性補貼，在主辦單位事業費中支出。”《國家海洋局青年海洋科學基金管理辦法》第三條規定：“基金每年資助一次，經費主要來源于局科技三項費，年度額目前暫定60萬元，項目平均資助強度2萬元。”隨著近年來科研經費來源渠道的拓寬、科研資金投入的大幅度增長，這些規定早已與發展現狀不相適應，但這些陳舊的條文自頒布后從未予以修改，仍然處于生效沿用狀態。

四、完善中國海洋科技法律制度的對策

海洋科技法律制度體系的健全和完善是一個長期的動態過程。由于我國海洋科技立法歷史短暫，總體上尚處于初建階段，［19］其法律體系已暴露出諸多缺陷。尤其是在當前海洋科技水平直接決定海洋競爭力的時代背景下，這些法律法規早已無法適應國內外形勢發展的需要，與實現海洋強國的發展戰略更是相距甚遠。因此，在當前海洋強國戰略的實施背景下，與時俱進，為切實發揮海洋科技對海洋事業全局發展的支撐和保障作用，大力推進海洋科技發展法制化進程，完善我國海洋科技法律體系，確立一套科學協調、開放先進、高效實用的海洋科技管理和促進制度，具有重要的戰略意義和迫切的現實需求。

1. 出臺《中華人民共和國海洋科技創新法》，構建完善海洋科技創新法律制度體系

我國當前海洋科技立法結構較為松散，缺乏系統性。雖然制定了大量的行政性政策規劃和方針來促進海洋科技創新，但由于沒有上升到法律高度而使其權威性和穩定性大打折扣。尤其是在我國尚未制定統一的《科技創新法》背景下，國內外海洋科技競爭加劇的現狀和形勢迫切需要系統的成文法提供法律依據，以法律手段規范和管理海洋科技創新領域的運作程序和模式。因此，應當加快理論研究和實踐探索的進程，在深入評估國內實際情況的基礎上，參照國際條約和國際慣例，制定出臺《中華人民共和國海洋科技創新法》作為海洋科技創新領域的專門性基本法律，完善我國科技創新法律制度體系。具體而言，該法以突出國家在具體創新主體和部門之間宏觀調控的權利與義務為要領，其他主要規定包括海洋科技創新主體及管理部門的組織、活動原則、權利和義務，資源的配置方式和使用原則以及創新的促進與保障措施等方面內容，并以此為核心，統籌海洋科技研發法律制度、海洋科技成果法律制度以及海洋科技創新激勵制度。［20］

2. 修訂豐富現行海洋科技法規，銜接配套具體實施條例和辦法

在立足國際海洋科技法律建設現狀和發展趨勢的基礎上，結合我國海洋科技國家規劃和政策，針對理論和實踐中的新問題、新形勢，修訂我國現行海洋科技法規，包括：第一，對于我國在海洋科技相關領域已有涉及的現行立法文件，及時進行修訂，細化并豐富陳舊及滯后條文，使之重具前瞻性和可操作性。第二，對于應當涉及而暫未納入調整對象的部分，要加快制定、出臺相關條款或法律，充實、填補立法空白，避免因適用范圍缺失而導致無法可依現象。第三，在國家層面立法之外，地方政府可結合本地區海洋科技建設實際情況，因地制宜地制定地方性管理與促進法規。

法律或法規在實現精簡性的同時，大多會只規定一些原則性的內容，其實踐可操作性的增強通常需要制定一系列配套的實施條例和辦法。另外，為推動海洋科技創新能力提升，加強海洋科技相關基礎性法制保障建設的需求也十分迫切。諸如通過銜接海洋科技知識產權等制度加強海洋科技發明與專利的規制與保障，將海洋科技領域納入國家高水平知識產權制度能力建設的重要發展方向，鼓勵、幫助和引導我國海洋科技創新主體強化知識產權管理和保護。［21］

3. 創建多元海洋科技投入機制，優化海洋科技創新環境

海洋科研活動具有高投入、高風險、技術難度大、研發周期長等的特點，其成果創新依賴于先進發達的技術手段和設備。充足的海洋科技投入能為基本設施建設提供物質保障，在一定程度上決定了科研活動的規模和成效。雖然我國的很多科技法律中都涉及了科技投入問題，但通常多為籠統性規定，無法為科技投入的強度提供切實的法律保障。［20］另外，與美國、日本、英國等海洋科技強國相比，我國不僅海洋科研投入規模差距巨大，投入渠道來源也十分單一，主要依靠國家和地方財政支持，社會、企業、民間及外資廣泛參與的機制尚未建立，創業投資和風險投資機制極不成熟。［19］對此，可以配套《中華人民共和國海洋科技投入法》對國家、地方政府、企業、商業金融及其他社會投資等進行規定和引導，為優化海洋科技投入結構提供切實的法律保障。在不斷加大國家及地方財政專項經費支持的基礎上，全力構造海洋科技創新企業投入的主導地位，落實商業金融產業支持力度，積極推動融資市場建設，引入社會風險投資。逐步建立以企業為主體，以市場為導向，社會資本廣泛參與的多元化投入機制。

海洋科技創新是對未知領域的開辟和探索，其結果失敗往往多于成功。加之科研機構及其科技工作者勞動本身面臨很多風險，因此從鼓勵廣大科研主體投身創新事業出發，要求海洋科技立法一方面在規范從事科研活動的行為模式和法律后果時，應以鼓勵條款為主，盡量避免懲治措施。［22］另一方面，進一步豐富海洋科技成果及貢獻獎勵制度，調動科研工作者創新積極性。重視海洋科技“高精尖”人才國內培養和外部引進，逐步完善海洋科技智力隊伍建設和結構優化。

4. 深化海洋科技管理及運行體制改革，加強對海洋科技法實施監督

我國的海洋科技管理體制是計劃經濟時代的產物，其管理權限和資源分散在不同機構和系統。隨著海洋科技學科之間交叉融合的發展趨勢不斷增強，當前條塊分割且各自為政的海洋科技體制已明顯在整體布局和方向任務等方面暴露出重復建設、資源浪費和財力人力分散等弊端，嚴重制約了海洋科研的長遠發展。［23］對此，應當推進海洋科技管理及運行機制改革，明確國家高層決策、各級管理與監督的職能歸屬，發揮國家在優化資源配置中的規劃和調控作用，協調各部門、各領域監管機關與科研機構形成技術研發創新的整體合力。

海洋科技立法因內容通常涉及科技領域的專門術語和知識，而富有專業性強、知識性強等特點。這不僅對立法工作者相應的科技知識提出了較高的要求，還需要司法、執法人員以及普法宣傳工作者具有一定的科技知識素養。除了大力加強海洋科技法制領域復合型人才的專門培養工作，各級人大等機關加強對海洋科技立法實施中執法和宣傳等環節監督以維護法律權威亦十分必要，確保現有法規充分有效地落實。

5. 增強海洋科技戰略意識，營造良好社會創新氛圍

在海洋世紀，我們必須從戰略高度去認識和理解海洋科技對于我國建設海洋強國的深遠意義。海洋科技戰略意識既為推動我國海洋科技創新提供持續智力支持，更為我國海洋事業全面變革和升級提供軟實力保障。良好的海洋科研社會環境是推動海洋科技創新事業發展的必要條件，這建立于公眾對海洋科技創新工作支持度和參與度提升的基礎上。一方面，重點利用報紙、廣播等傳統媒體平臺，積極拓展新興網絡社交渠道，大力開展海洋科技宣傳、普及活動。另一方面，深入發展完善海洋科技教育事業，加強中小學校海洋科技基礎教育力度，協同海洋科技專業培訓與高等教育共同發展。從根本上推動社會公眾的海洋科技創新理念更新，營造尊重知識和人才，崇尚創新的優良社會氛圍，對于增強公眾海洋科技素養和科技興海意識至關重要。

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DOI：10.16176/j.cnki.21-1284.2016.03.010