網絡視聽分類差異化管理格局確立

包瀾

近日，國家新聞出版廣電總局出臺了《專網及定向傳播視聽節目服務管理規定》（總局令2016第6號），有人稱其“重新定義新媒體業務形態”，也有人稱其為“最重磅新媒體監管政策”。筆者認為，這一規定中雖有不少新提法，但大部分都是將此前已經在施行的政策提升到總局部門規章的層次，無需過分擔憂該規定會對產業造成方向性影響。

值得關注的是，此規定創造性地提出了“專網及定向傳播”概念，從管理角度將專網手機電視、IPTV、互聯網電視歸為一類，與PC端、移動端的在線視頻類業務區分開來，并對兩大類業務分別作出管理規定。在當前產業環境下，這種規章的分立更加清晰地向業界和社會傳達了主管部門將對電視屏與PC屏手機屏差異化管理，電視屏管理從嚴的信號。

明確網絡視聽分類管理格局

解讀6號令，首先需要梳理一下當前國內網絡視聽媒體的行業現狀，以及國家新聞出版廣電總局出臺過的一系列規定和規范性文件。

當前，國內網絡視聽媒體大概有以下幾種業態：在線視頻（主要包括PC端網站和移動端App）、IPTV、互聯網電視和移動通信網手機電視（即專網手機電視）。在線視頻是當前網絡視聽媒體中最為繁榮的主流業態；三網融合啟動以來，IPTV在政府和電信運營商的推動下也在持續普及；近三年來，互聯網電視在技術條件趨于成熟的基礎上也獲得爆發式發展。移動通信網手機電視則指通過移動通信網點播視聽節目的一種業態，隨著技術演進，對用戶而言，其使用體驗和在線視頻類移動App已趨于類似。不過，由于其節目豐富性和在線視頻相比并無明顯競爭力，卻需要用戶向電信運營商支付增值服務費用，因而盡管一直處于盈利狀態，前景卻并不被業界看好。

在網絡視聽管理方面，早在2004年，原廣電總局就發布了《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》（總局令2004第39號）。39號令明確，開展相關業務需持證上路，《信息網絡傳播視聽節目許可證》由廣電總局分類核發。39號令中所說的“信息網絡傳播視聽節目服務”是指全業務，接收終端包括計算機、電視機、手機等，傳輸網絡包括固網、移動通信網，也包括微波通信網、有線電視網、衛星和其他城域網、廣域網、局域網等，業務類型包括播放（含點播、轉播、直播）、集成、傳輸等。

39號令施行后的幾年，伴隨多家視頻網站的集中成立，網絡視聽產業飛速發展，2007年底，原廣電總局會同原信息產業部發布了《互聯網視聽節目服務管理規定》（總局令2007第56號）。56號令所稱的“互聯網視聽節目服務”，是指“制作、編輯、集成并通過互聯網（含移動互聯網）向公眾提供視音頻節目，以及為他人提供上載傳播視聽節目服務的活動”。與39號令相比，56號令對接收終端和傳輸網絡的界定相對籠而統之。鑒于此規定是兩部委聯合發布，此處的“互聯網”應取狹義，換言之，56號令主要為PC端和移動端的公共互聯網在線視頻類服務而設，不適用專網手機電視、IPTV、互聯網電視等業態管理。

56號令出臺后成為在線視頻類業務的主要管理依據，其他形態業務由于方興未艾，暫由39號令作為“兜底”的管理依據。2010年后，隨著IPTV和互聯網電視的興起，39號令提綱挈領式的要求已經不夠具體，于是廣電總局多次通過發布規范性文件、政策傳達、專項行動等方式對快速發展的IPTV、互聯網電視進行管理。這種管理方式可以較為迅速地對行業發展中的新情況作出反應，但重要的管理制度終須經過立法程序予以確認。6號令的出臺，正是將已經在施行的政策明確在國家新聞出版廣電總局的部門規章當中。

此次出臺的6號令施行后，原39號令同時廢止，但這兩個規章的適用范圍卻有所不同。6號令的適用范圍是“以電視機、各類手持電子設備等為接收終端，通過局域網絡及互聯網架設虛擬專網或者以互聯網等信息網絡為定向傳輸通道，向公眾定向提供廣播電視節目等視聽節目服務的活動”。話雖拗口，但具體到業態，在當前主要指的是IPTV、互聯網電視和專網手機電視。在6號令的前身也就是2015年6月公布的39號令修訂征求意見稿的具體內容中，已經可以清晰看到，總局對修訂版39號令的定位已經不再是兜底版的全業務規范，而是專門針對IPTV、互聯網電視等業務的規章，只是“互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法”的標題仍然讓人有些疑惑于該規章是否適用于在線視頻類業務。6號令則創造性地使用了“專網及定向傳播”這一概念，其中“專網”即“移動通信專網”，而“定向傳播”是專為IPTV、互聯網電視等雖經公共互聯網傳播，但內容傳輸具有方向性、限定性的業態而設。可以說，6號令的出臺在立法層面確立了網絡視聽媒體分類管理的新格局。

“專網及定向傳播”類服務

繼續從嚴管理

6號令之所以將“專網及定向傳播”類服務同56號令適用的在線視頻類服務區分開來，關鍵在于對兩者的管理尺度有所區別。這種區別大都不是新要求，而是以往實際管理中已經實施的，此次通過部門規章形式予以確認。

在IPTV、互聯網電視飛速發展廣電總局加強管理的幾年中，一個重要的原則得以明確，那就是IPTV和互聯網電視內容必須可管可控，從業門檻與內容尺度應與廣播電視一致，而非同公共互聯網視聽服務一致。由于專網手機電視前景不被看好，現階段6號令主要為IPTV、互聯網電視而設，將其歸為一類作出規定從嚴要求，主要目的正是“保住電視機這塊凈土”。在6號令的前身，即39號令修訂征求意見稿的正文中，曾使用“網絡廣播電視”一詞概括以上幾類業務。從中就能明顯看出，雖同屬網絡視聽媒體，但與在線視頻不同，IPTV、互聯網電視以及專網手機電視在官方的管理思路中更靠近傳統廣播電視。

從機構數量和性質上看，現持有《信息網絡傳播視聽節目許可證》從事在線視頻類服務的機構約有600余家，既有廣播電臺電視臺，也有報刊媒體，以及眾多民營企業，事實上業內領軍網站如優酷、愛奇藝等均屬此類。相比之下，互聯網電視集成服務機構共7家，內容服務機構15家；IPTV集成播控機構僅1家，內容服務機構僅2家；專網手機電視集成播控機構6家。以上三類業務持證機構均為省級以上廣播電視播出機構。不管從數量上還是機構性質上，“專網及定向傳播”類服務入行門檻明顯從嚴。對于新服務機構的設立，56號令要求在線視頻類服務機構應取得《信息網絡傳播視聽節目許可證》或履行（ICP）備案手續。而“專網及定向傳播”類服務，6號令則明確要求必須持證且僅限廣播電視播出機構申請，新規要求與現有情況具有銜接性。

盡管從業門檻從嚴管控，但在具體經營方面，6號令也為業界廣泛的合作預留了空間。第十條中提到：“專網及定向傳播視聽節目服務單位采用合資、合作模式開展節目生產購銷、廣告投放、市場推廣、商業合作、收付結算、技術服務等經營性業務的，應當在簽訂合資、合作協議后15日內向原發證機關備案?！碑斍埃嗉一ヂ摼W電視集成平臺都在內容和硬件方面同視頻網站等機構存在合作關系，IPTV方面集成播控總分平臺也同電信運營商有著多類型合作，以上要求可以看作對這種合作的認可——只要合作符合規范。

此外，6號令中重申的一些早已有之的老政策，以往存在執行不到位的現象。例如第十四條提到的“專網及定向傳播視聽節目服務單位相互之間應當按照廣播電影電視主管部門的管理規定和相關標準實行規范對接”，以及第二十條提到的“集成播控服務單位，負責對內容提供服務單位播出的節目的統一集成和播出監控，負責電子節目指南（EPG）、用戶端、計費、版權等管理”，在IPTV業務運營中就存在落實不到位的情況。上述情況在三網融合進入全面推廣期，6號令重申有關要求之后，能否得以切實規范，值得進一步觀察。