現代農業視角下新型職業農民培育：現實困境與制度設計

劉西濤

摘 要 新型職業農民是發展現代農業的核心和關鍵，對新型職業農民的培育刻不容緩。然而，新型職業農民培育在現實中卻面臨多方面制約因素和困境，主要來自于：外部環境與制度層面；培育內容和形式層面；農民自身層面。政府的角色決定了其是新型職業農民培育的重要責任主體，因此政府需要履行其責任，進行制度設計與職能重塑，主要包括：創設新型職業農民培育的制度和政策環境；建立健全新型職業農民培育的投入機制；完善新型職業農民培育的農業教育體系；構建多元化的新型職業農民培育形式。

關鍵詞 現代農業；新型職業農民；現實困境；政府責任；制度設計

中圖分類號 G323.6 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）13-0060-05

一、研究背景及問題緣起

自2012年中央一號文件提出“大力培育新型職業農民”以來，我國的新型職業農民培育工作取得了長足進展，各地培育試點運行順利。2013年中央一號文件中再次強調“著力加強農業職業教育和職業培訓”，其中，農民教育培訓尤其是新型職業農民培養變得更加緊迫。農業部相繼出臺《關于加強農業廣播電視學校建設加快構建新型職業農民教育培訓體系的意見》，提出“大力培育新型職業農民是關系長遠關系根本的基礎性、戰略性重大工程，培育新型職業農民意義重大，教育培訓面臨長期繁重任務，加強體系建設要求十分迫切，需要加快構建以農業廣播電視學校為基礎依托的新型職業農民教育培訓體系”，這也將新型職業農民培育任務推上了新臺階。各級政府及相關職能部門制定了不同的政策以推進新型職業農民培育工作，其中，教育部辦公廳、農業部辦公廳關于《中等職業學校新型職業農民培養方案（試行）》的出臺，預示著新型職業農民培育進入更為規范的階段。

目前，我國已經進入傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，新型職業農民是現代農業發展的核心，只有建立一批優質的新型職業農民隊伍，才能解決當下“誰來種地，如何種地”的尷尬困境，繼而實現現代農業的快速發展。然而，在新型職業農民培育工作進行得如火如荼之時，不得不承認仍有諸多的問題需要及時破解，一貫堅持“政府主導、農民主體、需求導向、綜合配套”原則下，有哪些地方需要改進，政府主導的責任是否發揮，如何發揮更好，結合農業部科技教育司《關于開展新型職業農民教育培訓需求調查》，本文試圖從現代農業發展視角探究新型職業農民培育中的政府責任，為促進現代農業發展提供必要的參考。

二、從傳統到現代：農民身份與政府角色演變

（一）農民角色轉變：傳統農業生產者—新型農民—新型職業農民

從傳統農民—新型農民—新型職業農民的角色轉化過程，不僅僅是文字表述的變化，更體現在內涵及特征的變化。傳統農民、新型農民、新型職業農民這幾個概念既有聯系又有區別。前兩者是一種身份，而后者是職業。美國學者沃爾夫關于農民身份和角色的變化給出了經典的分析，他指出，追求生計是傳統農民的主要特征，此時的身份和扮演的角色是與市民相對應的；職業農民則是充分進入市場，將務農作為商品產業，并利用一切可能的選擇使報酬最大化。對于傳統農民，普遍接受的觀點是指從事農業生產的勞動者，生產的手段是借助于手工及傳統農耕具。傳統農民追求生計的能力是依靠經驗的積累不斷獲得各項生產生活技能，此階段其獲取技能的方式更多來自于家庭成員的傳授以及所生活的社會群體成員之間的交流與學習。對于新型農民內涵的要求是“有文化，懂技術，會經營”，還有學者認為“有道德素質、有法律意識”也是應具備的條件[1]。而新型職業農民內涵的要求應具備的特征是“全職務農，高素質，高收入，獲得社會尊重”。其要把務農作為終身職業，體現出一種穩定性，在市場中爭取最大收益，容易獲得較高收入，同時掌握著現代知識和技術，懂得經營，對社會、生態、環境以及后人都負有一定的責任，作為一種職業，需要獲得社會的普遍尊重。其是農業產業化過程中出現的一種新的職業類型[2]，屬于新型農民的一個組成部分。

（二）政府角色的轉變：管理者—服務者—培育者

在農民角色演變過程中，政府扮演的角色也經歷不同的變化。對于傳統農民，政府的主要職能是給予其戶籍身份，利用農業戶口來界定其與城鎮居民的區別。通過各種稅費的征收，來對農民群體進行管理，此時，其扮演的是管理者的角色。后期，伴隨經濟發展與社會環境變化，政府為農民提供各種不同補貼，如通過良種補貼、糧食直補、農機具補貼等形式對農民進行扶持，這一階段，政府更多的是為農民提供服務，其扮演的是服務者的角色。然而，這種轉變中只是為農民進行農業生產、維持生計提供更好條件，對農民身份和角色的實質轉變，沒有發揮出應有作用。對于新型職業農民，如何對其培育成了政府職能的必然要求，政府是新型職業農民培育的重要主體[3]。如何有效實現這種職能的轉變，需要分析新型職業農民培育中的困境與障礙。

三、現代農業發展中新型職業農民培育的困境與制約因素

（一）外部環境與制度層面

新型職業農民培育面臨的困境很大程度上來自于外部環境和制度層面。

一是政府缺少合理的培育規劃。設立目標是一切活動開展的前提，而新型職業農民培育的目標是通過培育規劃來確定的。當前，各級政府在開展新型職業農民培育工作時，有的基本沒有規劃，即使有規劃也是比較籠統、不詳細。因此，新型職業農民培育工作大多都是階段性的，是時點性質的，不能形成常態化、穩定的培育機制。

二是政府投入資金不足，資金來源渠道少。政府在資金投入上，給予新型職業農民培育這部分的投入不足，各培訓組織在安排培訓時往往受資金限制，不能很好發揮和設計培訓內容，受訓人員覆蓋面小，達不到預期的新型職業農民培育目標。加之，我國農民培訓專業性組織發展不好、社會各界對于這部分投資積極性不足，覺得見效慢。因此，長期以來，資金來源渠道少，很大程度限制了其運行，尤其是對于基層政府，不能有效開展更為全面、深入、常態化的新型職業農民培育工作。

三是部門之間協同性差，機制不健全。整體政府是當前社會普遍關注的一種政府運行方式，跨部門協同工作方式也在不同領域得以廣泛運用，然而，在針對新型職業農民培育工作方面，諸多相關部門之間缺少必要的協調和溝通，無法做到通力合作，經常處于條塊分割狀態，各自管理自己的工作，缺少協調溝通的培訓機制。

四是新型職業農民培育基礎設施不健全。除資金、規劃、協同機制外，還要關注的一項外部制約因素就是，各級政府未能將新型職業農民培育納入統一的農業教育體系，雖然有的教育培訓機構開通了村村大學生、開放式農民教育課程，但是缺少完善的設施，不能成為上規模的新型職業農民培育基地。

五是基層政府重視不夠、認識不足。基層政府，尤其是鄉鎮、行政村這兩級，相應領導更重視建設外在的硬設施，爭取更多的投資，而對于所管轄區域的軟設施，特別是新型職業農民的培育關注度不高，實際上這種認識誤區很大程度上制約著新型職業農民培育事業，也阻礙了現代農業的發展，只有所有的農民素質都提高了，社會才會實現更大進步。同時，鄉鎮與農村之間缺少銜接緊密的對口管理，造成培訓無法持久。

（二）培育內容與形式層面

外在環境和制度制約新型農民培育的同時，其培訓內容及形式也是重要的阻滯新型職業農民培育效果的因素。

一是培訓內容過于單一，不能滿足新型職業農民的內涵要求。在培訓過程中，往往強調對于農業種植、防護等技術層面的培訓，忽略了對農民文化素養及如何經營方面的培訓，使得新型職業農民內涵要求中的懂技術、有文化、會經營三項內容偏頗，農民既不能全面實現由傳統到新型的角色轉變，無法適應現代農業發展對于農民的基本要求，同時還缺少對于農民道德素養、法律意識的培訓，這些實際上也是新型職業農民培育的題中之義。

二是培訓對象覆蓋范圍小，不能涵蓋各年齡段農民。新型農民不僅是指青壯年農民，還應包括其他不同年齡段的農民。目前許多培訓的對象只針對農村中青年，而且還更多地針對男性農民。這在很大程度上縮小了新型職業農民的內涵，使受訓對象范圍大大減少，同時，由于較多的農村青壯年都外出務工，進入進城農民工行列，一些新生代農民工更是期望融入城市。這就造成較多地區的農業生產任務落在了其他年齡段人口及婦女身上，這正是新型職業農民培育不得不面臨的困境。

三是培訓手段和形式不夠靈活，無法適應多元化需求。由于受訓人員流動性較大，對于培訓組織要求比較嚴格，處理不好就達不到應有效果。現有新型職業農民培育的手段和方式還不夠靈活，有的地區只是進行固定時間、固定場所等比較僵化的培訓，培訓過程也是多使用傳統的講授模式，未能有效利用現代化的信息技術、多媒體、開放式等教學手段，這就遠遠不能滿足現實農民培育的多元化需求，不能適用不同受訓對象的接受和學習習慣。很大程度上制約了新型職業農民培育進程。

（三）農民自身層面

對于農民本身來說，作為直接的受訓對象，其自身的素質、知識架構、認知與覺悟、技術能力、年齡結構等方面都會或多或少地影響到農民接受新型職業農民培育的實際效果。農民整體素質參差不齊，制約著新型職業農民培育，也是不得不面對的客觀現實。

一是農民對于新型職業農民內涵的理解不夠，缺乏對培育重要性的認識。一切參與源于對于事物的理解和興趣。因此農民對于新型職業農民內涵的理解程度，對新型職業農民培育重要性的認識程度，就成為制約培育效果的重要因素。必須發揮農民自身的主觀能動性[4]。諸多時候，尤其是相對落后的地區，農民受政府宣傳力度、社會環境、自身素質等因素影響，決定了其很難深入理解新型職業農民的內涵和培育的意義，有些農民甚至不知道何為新型職業農民，思想認識仍停留在傳統的農耕層面。

二是農民現有知識結構差異較大，限制了培訓的整體設計。按照現有狀況，農村地區從事農業生產及相關工作的農民，其受教育程度有著很大差別，仍然存在較多文盲、半文盲，這是不爭的事實，在設計培訓內容和培訓方式時必然要考慮這些影響因素，要針對不同的受訓對象，科學全面地設計培訓內容。同時，農民需求的不同也制約著培訓的進行，在技術、文化知識、經營管理等方面的不同需求，也決定了培訓內容、培訓效果以及受訓人群的差異性。

三是農民資金、時間等自身條件，制約著其參與培訓的積極性。目前，許多針對新型職業農民的培訓還不都是政府支付全部費用，有些仍然需要參訓農民自己支付一定額度的費用，雖然這部分支出并不是很多，對于多數農民來講，受自身覺悟及意識的影響，以及家庭收入的影響，權衡考慮下，還是寧可放棄參加培訓的機會，選擇將這部分資金留作他用。

四、新型職業農民培育的制度設計與政府責任重構

（一）創設良好的新型職業農民培育制度和政策環境

有效的制度供給及寬松的政策環境是保障新型職業農民培育的重要外部條件，需要結合現代農業發展對新型職業農民的要求，切實地通過制度供給為新型職業農民培育提供良好的環境保證[5]。

一是規劃先行，進行頂層制度設計。做好新型職業農民培育規劃，實現較高水準的頂層設計，是從制度層面為新型職業農民培育提出的基本任務、原則和要求，保證培育行為能夠有明確的導向和效果評價標準，因此要做到規劃內容科學、層次清晰，目標明確，方法和進程得當。規劃既要保證一定的超前意識，又要結合發展實際，還必須遵循應有的原則，不能違背正常發展規律。保證新型職業農民培育無論在培育規模，還是培育質量和效果、培育內容和形式等方面都能有規可依，適應現代農業的發展要求。而規劃制定和制度設計的重要責任就落在政府身上，上級政府制定總體規劃，基層政府分解總體規劃，形成可行的具體計劃，做到有的放矢。

二是宣傳引導，增強對新型職業農民培育的認識。任何好的政策或行動方案都需要做好宣傳工作，對其進行宣傳、解讀、最終獲得公眾的理解和認可，才能有效實施。培育新型職業農民首先要轉變農民的傳統觀念[6]。為此，要做好宣傳引導，一方面，針對基層政府以及相關的組織機構工作人員進行宣傳解釋引導，讓這些工作人員先從思想上認識到這項工作的重要意義；另一方面，做好廣大農民的引導工作，讓工作人員運用不同媒介以及直接面對面的交流，通過對新型職業農民培育重要性的解釋，讓農民能夠自覺參與新型職業農民培育，主動提高自身素質，學技術、學文化、學管理。

三是強化執行，保證培育工作有序實施。執行是重要的一個環節，也是新型職業農民培育有序進行的關鍵。強化執行，需要做到：在規劃制定階段，要科學論證。在宣傳階段，不能流于形式，要建立規范和制度，保證落實到戶、到人。在具體實施階段，應當分工明確，協作配合。

四是監督評價，檢驗培訓質量和效果。營造良好的外部環境，其中很重要的一項內容是對培訓效果及培訓質量的監督和評價。通過建立兩種監督評價體系來保證新型職業農民培育的效果：建立政府監督評價體系，對各級管理部門的培訓活動進行檢查；建立受訓農民外部監督機制，對各級部門的培訓活動給予反饋，真正使培訓落到實處。政府各級部門應當加強管理，進行嚴密組織，夯實基礎，重視新型職業農民培育的常態化和效益。

（二）完善新型職業農民培育的農業教育體系

在良好的政策環境下，還需要建立一套完善的新型職業農民培育和教育體系。

一是建立政府+市場+社會+院校+專業合作社的多元新型職業農民培育機制。為適應現代農業發展的需要，政府在進行新型職業農民培訓過程中，要結合發展實際建構完善的新型農民培育體系，在現有農業教育體系基礎上突出新型職業農民培育的重要地位。第一，依托政府的主導作用，建立必要的基礎設施，規劃設計、資金投入；第二，針對市場需求，結合現代農業發展需要，訂單式培育具有很好經營理念的農民；第三，激勵社會組織及人士對新型職業農民培育投資，同時，形成自愿組織，為農民提供資金和智力支持；借助各類院校，用其專業的師資及培訓模式對農民進行培訓，最后還要與專業合作社建立良好的溝通，許多專業合作組織是市場和農民的中介橋梁，發揮其專業優勢，為新型職業農民培育提供支持。因此，不能孤立地將農民培育看做某一層面的事情，需要聯合以上這些不同層次的機構和組織，建立一套與新型職業農民培育相適應的農業教育體系。

二是建立開放式農村網絡教育體系。開放式教學已經勢不可擋，新型職業農民培育也應當適應時代潮流，借助現代媒體技術、網絡技術，建立符合現代農業發展的農村網絡教育體系。要在基礎設施上做好工作，暢通農村網絡，建立各級網絡信息中心，依托農技服務中心，幫助農民掌握網絡教育的新模式。

三是建設高水平的新型職業農民培育師資隊伍。新型職業農民培育必須要有與之相匹配的高素質師資隊伍，因此應當重視培訓人員的選擇和培養。建設高水平的師資隊伍是指要能滿足新型職業農民培育的基本要求，具有不同能力的教師、一批農業技術專家和高技能農業領域人才，滿足農民“懂技術”需求；一批掌握經營管理、市場運行等理論與實踐知識的人才，滿足農民“會經營”的需要；一批掌握文化常識等有助于實現農民“有文化”需求的人才。這些人才可以與院所、高職院校等協作，利用這些機構的人員，可以專門引進負責新型職業農民培育的師資及管理人才，還可以引進外部智力。綜合各類教育資源，實現農民培育的人員隊伍建設需要。

四是建立分層分類培育體系，強化針對性。新型職業農民培育需要強化針對性，要實現農民全面均衡的發展，要滿足新型職業農民的內涵要求。為拓展農民的知識結構，要進行各層面教育培訓，重視農民現代觀念和綜合素質培養。最終要結合現代農業發展的需要，在新型農民培育過程中，形成分層分類的農民群體結構，各層面具有帶動作用的新型職業農民，包括現代農業種植能手、善于經營的代理人，各種專業合作組織負責人，還有各種不同領域的技術人員，諸如農機修理等。

（三）建立健全新型職業農民培育的投入機制

一是發揮政府主導作用，設立專項資金投入機制。政府在新型職業農民培育中肩負著重要的主體責任，最突出的就是在財政資金投入方面，只有充足的政府資金投入，才能產生較好的培訓效益。因此，政府除了基本財政投入預算之外，還應當建立專項資金庫機制，以各級政府及涉農組織按額度預存，專款專用。

二是激勵社會廣泛參與，拓寬資金來源渠道。當前，已經是多維度社會，政府-市場-社會共同發揮作用，因此，政府要采取各種激勵政策和手段，運用市場調節作用，鼓勵更多的社會資金投入到新型職業農民培育工作中來，轉變現在資金渠道過于單一的困境。協調農業領域的龍頭企業，基于現代農業發展需要，以現代農業基地建設為基礎，形成訂單+農戶的模式，要求是先對農民進行培訓，企業負責資金，政府輔助，建立一種政府主導，社會參與的資金投入機制。

（四）構建多元化的新型職業農民培育形式

一是創新培訓服務方式：進村培訓。在構建多元化培訓形式過程中，要增強培育服務意識，采取進村培訓，可以較大程度上解決農民接受培訓的地域限制。通過安排培訓教師入駐農村 ，以自然行政村為基本單元，對農民進行面對面的技能及相關知識培訓。

二是充分借助現代化手段：遠程培訓。當前，各類教育機構，尤其是涉農院校、電視大學等都緊跟社會形勢，建立了現代化、開放式的針對農民的教育形式，其中，遠程教育是非常重要的一種形式，其具有方便、快捷、覆蓋范圍廣等特征，適合新型職業農民培育，通過遠程教育可以解決農民由于時間分散，不能在同一規定時間內接受培訓的困境，在遠程教育體系中，借助現代化的手段，滿足農民對于農業技術、文化知識、經營管理等方面的需求。

三是整合培訓內容：教材+音視頻。農民因其接受能力差異較大，因此除創新培訓內容和形式外，更需要在培訓教材上做足功夫，政府職能部門需要組織專門人員編寫各類培訓教材，采取通俗易懂的形式展示給農民，或者借助音頻視頻，讓農民通過廣播、電視等介質獲得所需技術、文化知識、經營理念。

綜上，新型職業農民培育是為了更好地發展現代農業，因此，所有的農民培育內容都必須圍繞現代農業發展進行。而政府是重要的責任主體，應該也必須發揮其主體作用，為新型職業農民培育提供應有的服務。

參 考 文 獻

[1]陳希瑩.政府主導下的新型農民培育模式[J].繼續教育研究，2012（9）：18-20.

[2]張輝.關于培育新型職業農民的探討[J].農業經濟，2014（5）：87-88.

[3]房彬.論政府在新型農民培育中的地位和作用[J].蘭州學刊，2009（10）：66-68.

[4]李恩.構建糧食主產區和諧農村中新型農民的塑造[J].求索，2011（7）：56-58.

[5]洪仁彪.農民職業化的國際經驗及啟示[J].農業經濟問題，2013（5）：88-92.

[6]曹國麗.現代農業視角下新型農民的培育途徑研究[J].陜西農業科學，2012（6）：238-239.