基于多元共治視角的職業教育治理突破與創新

摘 要 現代職業教育的快速發展及其治理能力現代化要求實行多元主體共同治理，這既是我國職業教育在治理實踐探索中形成的經驗總結，也是面向未來發展需要所提出的新要求和新方向。職業教育多元主體共同治理是集合了多元參與主體之間競爭與合作的一種新的職業教育治理范式。為有效推動職業教育治理從行政主導向多元共治轉型，可以從治理主體適當多元、治理系統適度分權、治理機制適配模式、制度保障適應目標等維度探索多元共治的實踐特征和發展路向。

關鍵詞 職業教育；多元共治；治理機制；制度創新；發展路向

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）13-0049-06

一、引言

隨著新的經濟發展階段的到來，在經濟發展方式轉變和產業結構優化升級的推動下，以培養滿足職業崗位需求并適應產業發展需要的高素質技術技能型人才為目標的職業教育已經成為經濟社會發展的強力助推器[1]，當然，這一切都需要職業教育必須走“產教深度融合、校企多元合作”的道路，與產業發展和市場規律相適應。然而，不可否認的是，盡管近年來職業教育整體發展取得了巨大進步，但是社會多元主體合作辦學、多方聯動合作育人、多維協同共贏發展的良性互動機制還有很長的路要走。在這問題的背后，實質上源于職業教育治理機制的創新性不足和運作模式的不完善[2]。

現代職業教育作為一種特定的教育類型，橫跨公共領域和市場，運行環境復雜，涉及多元主體且面臨主體間的利益訴求差異，其治理自然不能簡單等同于一般公共事業管理和普通教育治理，應該建立一種有效的治理機制來應對發展需要，促進以行業企業為主導的社會合作伙伴積極參與職業教育治理，形成社會多元主體共同治理職業教育的格局[3]。事實上，黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”“推進國家治理體系和治理能力現代化”之后，2014年政府工作報告中提出了“推進社會治理創新，實行多元主體共同治理”，中共中央關于制定“十三五”規劃的建議中進一步提出，“加強和創新社會治理，健全利益表達、利益協調、利益保護機制，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，這既是對我國過去發展經驗的實踐總結和適應“五大發展理念”的新要求，也是當前經濟社會綜合改革的新境界。作為承擔應用型人才培養和供給職責的現代職業教育，實現其善治是國家治理體系和治理機制的重要構成，推進職業教育治理現代化也是實現國家治理現代化的必然要求。“職業教育治理”已成為我國教育發展新的關注點。基于此，本文首先探析職業教育領域多元共治的理論內涵，而后分析職業教育多元共治的制度創新及實踐特征和發展路向，旨在探尋多元共治的治理機制以及制度保障。

二、職業教育多元共治的理論闡釋和實踐探索

（一）多元共治的理論內涵

治理的理念可以追溯到亞當·斯密（Adam Smith）于1776年出版的《國富論》，但將治理推向現代經濟學及管理學前沿的則要歸功于奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）與威廉姆森（Oliver Williamson）。如今，治理理論更是已經從公司管理拓展到了經濟社會的各個領域。盡管理論界和實務界對治理內涵的理解各不相同，但大都基于“政府單中心管理失靈”這一認識，很多社會事務不能僅僅依靠以政府為單核的行政化管理體制所能解決，應該依賴包括政府力量在內的多元化社會力量的共同參與。所以，在“多中心治理”理念的推動下，現代治理理論的核心內容之一就是要“打破政府作為唯一管理機構和單一權力中心的現狀，實現管理中心和權力主體的多元化”[4]。基于此，一般而言，治理是指市場在資源配置中起決定作用條件下，多元化的主體圍繞共同目標在平等協商的基礎上協調互動，達成一致目標及行動方案，其要點在于多元主體合作共治。換言之，治理是不同利益相關主體之間關于責、權、利關系的一系列制度性安排，也是各類公私機構或個人在某種正式制度及既定規則下聯合管理共同事務的各種方式的總和，其是形態各異甚至相互沖突的利益訴求得以調和并且自愿采取聯合行動的持續性過程。

對于現代職業教育而言，實現其治理能力現代化，就要著眼于其發展環境的開放性、社會治理格局的多元化以及多元主體之間的復雜性關系，創新治理模式，完善治理制度、健全治理體制并改進治理機制。既然產教融合、校企合作是現代職業教育的本質要求和必由之路，推行多中心治理便是保障其可持續發展的重要路徑，理應打破以政府為“單中心”的供給主體，構建一個由政府、行業企業、職業院校、個人等多維框架下的職業教育多元化發展模式[5]。顯然，構建一個以“分權”與“自治”為核心特質的由政府、市場和社會廣泛參與的多元化管理主體和權力中心，形成一種充滿競爭性的“多元共治”的治理模式，必然促使職業教育更具效率和活力。職業教育多元共治主要是指各種公共或私人機構和組織統籌合作、各盡其能，形成政府機構、職業院校、行業企業以及社會組織等利益相關主體共同參與的多元治理結構，從而實現對公共教育事務更好地進行控制和引導。當然，多元主體共治，盡管正在從治理主體制度、治理結構體制和治理功能機制上改變著既有的公共治理模式[6]，也并非完全排斥傳統的行政管理手段和管理方法，而是更加強調并注重市場機制在公共管理進程中作用的發揮。正是因為既強調市場作為主導的競爭性，也強調多元化的各市場主體共同參與的合作性，多元共治自然是集合了多元市場主體競爭與合作的一種新公共管理范式。

（二）多元共治的職業教育實踐

隨著我國對外開放和市場經濟的深化，經濟體制的改革也帶來了政治體制和社會管理體制的變革，國家政府一統政治、經濟和社會等各類事務的管理格局正在被悄然打破，在國家行政管理體系之外逐漸出現了一個相對獨立的市場管理體系，而且擠生出一個日益壯大的市場化社會組織體系。盡管目前尚未形成國家、市場與社會各自獨立的三維治理體系，但是在“使市場在資源配置中起決定性作用”“加快形成科學有效的社會治理體制”等全面深化改革的努力之下，伴隨著內外部制度環境的不斷改善，市場機制特別是各類社會組織體系的獨立性和功能發揮日益顯著。在經濟社會發展的大環境之下，職業教育供給側和需求側的社會組織無論在數量擴大、結構優化，還是模式優化和機制創新等方面都呈現出積極、健康發展的態勢，而且多元化社會組織之間的多維網絡體系和結構框架也趨于初步成型，公共領域和私人領域的各方主體參與職業教育治理的內生需求和外生動力日益增強，可以說，由政府部門、職業院校及行業企業等市場主體組成的多維主體共同治理現代職業教育的多元共治模式呼之欲出。

事實上，21世紀以來，特別是國家示范（骨干）高職院校建設項目計劃推出之后，我國許多職業院校對校企合作體制機制管理的實踐探索已經呈現出多元共治的理念。南京科技職業學院（原南京化工職業技術學院）依托強大的化工行業背景，牽頭成立了江蘇化工職教集團，建立多邊協調及溝通渠道，以聯合出資、部分參股等資本運作形式，搭建多維互動的合作發展新平臺，形成了“政行企校”多元聯動的集團化辦學新格局，探索和構建了一個基于利益共同體發展的多元化組織治理模式[7]。濱州職業學院在骨干校建設過程中設計并實踐了以“多元共治”為核心的治理框架，在市政府主導下，成立市級校企合作組織、學校理事會及二級學院董事會，完善學校內外部治理結構和校企合作制度體系，通過系列制度建設，形成政府、行業、企業、社區、校友等多元辦學格局，實現了共同治理[8]。中山職業技術學院與當地政府共同投資，通過與產業行業中的龍頭企業進行深度合作，形成多元投資主體，共同舉辦沙溪服裝學院、古鎮燈飾學院、南區電梯學院和小欖工商學院等產業學院，搭建了多元合作協同育人機制和利益相關者共同治理框架和運行機制[9]。再比如蘇州工業園區職業技術學院，這是一所仿照新加坡南洋理工學院辦學模式成立的旨在滿足中新合作蘇州工業園區對高技術工人需求的民辦國家高職示范校，該校著力推動校企結合和工學結合，先后經過了公辦股份制、民營化和股權多元化改革，參照公司治理模式，成立股東會、董事會，實現了學校管理層持股，理順了治理機制，形成了吸收外資注入，由政府與企業（集團）、民間力量共同辦學、協同合作、多元共治的職業教育辦學新體制[10]。這些職業院校的合作辦學實踐，呈現了社會多元主體藉由共同參與、主動關聯而形成的功能融合、網狀連接、優勢互補的職業教育新型辦學體系和治理架構，充分展現了社會多元主體合作辦學的成效，體現了多元共治的必要因素，彰顯了職業教育多元共治的理念和精髓。

三、基于多元共治的職業教育治理創新

職業教育多元共治，并不要求各參與主體成為“命運共同體”，用“利益共同體”來表達這種治理特質更為妥帖。當然，由于目前職業教育多元主體治理秩序部分紊亂，職業院校與參與職業教育治理的利益相關方的訴求很難得到有效回應。基于多元共治的理論內涵及我國職業教育發展實際，應該不斷更新治理方式，在將新的利益相關方納入治理范疇的同時，不斷優化治理機制設計，最終實現職業教育多元主體治理秩序的健康可持續發展。在當前“教育領域去行政化”呼聲日益高漲的背景下，推動職業教育治理從行政主導向多元共治轉型，需要從以下四個方面實現一定突破和創新。

（一）治理主體：適度多元

國內外現有研究將治理主體普遍概括為公共機構、私人機構和非營利組織，換句話說，就是指政府、市場與社會組織。但對于職業教育而言，如此概括并不全面。職業教育是一個典型的利益場域，區別于普通教育，其擁有形形色色、數量眾多的利益相關者，不僅關系學生、家庭和國家的當前利益，還關乎他們的長遠利益、共同利益和根本利益。而且，現代經濟社會發展環境復雜多變、發展趨勢難以把握，發展決策也變得愈加困難，有效治理不是政府機構、職業院校、行業企業等組織間的簡單合作就能承擔的，需要相對獨立且具有專業經驗、專門技術和特別信息的多元主體共同參與秩序整合。因此，利益相關者必須成為職業教育治理的主體。職業教育多元共治，便是要以構建政府、職業院校、社會新型關系為核心內容，將有關的市場主體、社會組織、公民個人等主體也納入利益共同體，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局，通過共同參與、積極對話、深入談判、相互協商及集體選擇行動，共同參與職業教育事務管理，共同提供職業教育服務與產品，共同承擔相應的社會責任。

當然，所謂凡事有度、過猶不及，職業教育多元共治中的“多元”，只是層次上的多，而并非數量上的多多益善，以在治理中可以有效發揮互補作用、實現治理目標為前提條件。盡管各利益相關主體對于職業教育治理都有或多或少的獨特貢獻，但是因為這些多元主體之間彼此相互獨立，既可能是合作關系，也可能是委托-代理關系，還可能是合作兼競爭的博弈關系，那么職業教育利益相關者的利益訴求和參與治理的熱情不是一致的，如何讓他們充分表達利益訴求并得到有效整合關乎到職業教育多元共治的本質。參與治理的主體過少，則難以完整刻畫多元主體結構的差異，必然無法呈現多元利益格局的整體特征，無法從根本上避免現在實踐中存在的“利益相關者參與不夠或者沒有參與”這樣的突出問題。參與治理的主體如果過多，則會因為主體角色不同、性質各異、權責劃分差異性明顯等問題，增加治理的復雜性，難以建立有效的新型治理架構和運行機制，即使構建起來，也會因內外部環境的快速改變而缺乏穩定性，難以長期奏效，易誘發低效率、目標侵蝕、責任模糊等問題。事實上，有限度的多元參與，具有可協調的多種利益表達，在功能上更能呈現出互補性[11]，有利于解決信息不對稱問題，有利于在“激勵相容”框架下增強決策的理性化和科學化，這正是共治機制優越性的顯著體現。

值得注意的是，在職業教育多元共治的主體層次中，除了行業企業這類作為市場化的核心主體外，社會組織或非政府機構更應該被視為治理的核心主體，他們已經成為解決政府失靈或市場失靈的一種新的、有效的制度因素，在國家和市場之間充當了一個中觀協調者的角色，在利益訴求的表達、利益多元化分配、社會效能的糾偏等方面起了重要作用，彌補了政府管不了或管不到的空白地帶，促進了公共教育政策全面體現多元利益相關者的共同利益和共同價值，同時又可以有效充當第三方監督力量，有效約束公共權力的過渡擴張，以更好地調動政府發展職業教育的積極性，更好地激發每個職業院校的辦學活力。

（二）治理系統：適當分權

現代職業教育是一個復雜的、多元動態的開放系統，具有各要素耦合之后而形成的目標網絡結構關系[12]，不能從單一線性、簡單還原的角度加以認知。因其具有“教育性”和“職業性”的雙重屬性，加之基于職業的邏輯起點和對社會分工的依賴，現代職業教育所具有的層次結構和類型結構也是復雜的，有學歷教育和非學歷教育，有學校教育與職業培訓等繼續教育，現在正在形成完整的“縱向銜接、橫向溝通”的職業教育學歷層次體系和人才成長“立交橋”架構，不僅職業教育的主體由單一主體轉化為多元主體，空間載體也由單純的學校教育轉向多元整合或合作的教育機構，而且這種開放性在主體、時間、空間、價值屬性等方面將隨著經濟社會的發展而更加多元化地體現出來。在這樣多元化開放合作的格局下，職業教育多元共治的根本動力無疑應該是利益驅動和利益契合，但由于社會分工不同和權責劃分的差異，多元主體在現代職業教育發展中所追求的利益并不完全與人的全面發展直接相關，穩定和諧的治理只是參與主體多方博弈實現利益契合的表征。

事實上，現代職業教育治理體系也可以看作是在以法治為基礎的環境下由市場機制有效連接各利益相關者而形成的關系系統。這就要求各參與主體必須遵循管理規范、權責明晰、體制健全且以柔性互動為主要方式的“契約精神”，廣泛吸納公私社會資源進入職業教育體系，最大限度提高多元主體參與職業教育治理的積極性，全面創新治理方式、治理領域、治理過程和治理功能。職業教育多元共治必須充分體現法治、協商和自治的理念，而且對不同治理主體的權力劃分、責任處理都必須以這些理念為基礎。權力劃分，從這些年的實踐來看，政府在職業教育的宏觀管理上，圍繞如何才能盡可能調動各類參與主體的積極性，一直在集權與分權之間探尋平衡。當然，從現代社會經濟發展的趨勢來看，分權已經成為必然，這也是現代國家治理理論中的重要理念和重要政策手段，但是職業教育的分權不僅是指將舉辦權和管理權下放給地方政府和職業院校，更要體現在參與職業教育多元共治的各主體之間的分權。所謂分權，一般意義上就是指將權力分割、轉移或下放給其他部門或群體，這就涉及權力分割內容、權力轉移方向、權力轉移對象和權力轉移方式等[13]。當然，多元主體之間分權也是有限度的，目的在于通過政府部門、職業院校、市場組織、社會機構等主體之間的權力與利益博弈，提升職業教育治理能力和水平，顯著增強治理效率。

由于環境的復雜性和多變性，職業教育多元主體之間的分權不但要受職業教育人才培養基本規律的制約，更要考量經濟社會發展環境、市場資源配置方式、內外部治理能力和協調能力發展等因素的影響，通過適當分權，既讓多元主體保持一定程度的自治權，又有效限制內部權力的擴張，有效制衡多元主體的權力格局，圍繞共同利益，充分實現多元共治。唯有如此，才能引導職業院校避免辦學同質化和封閉化傾向，促使職業教育的人才培養類型、層次特征與經濟結構深度匹配，促使職業院校形成辦學特色，營造出更為合理的職業教育秩序，有效提升現代職業教育的辦學能力和人才培養質量。

（三）治理機制：適配模式

發展現代職業教育，加快治理能力現代化建設，需要不斷深化體制機制改革，從產業對接、實踐育人、系統培養、質量評估等方面出發[14]，完善職業教育多元共治的內容體系，共同探索多元共治的治理機制、模式及策略。談職業教育多元共治的治理機制，就是要綜合使用新制度經濟學理論、博弈理論、委托-代理理論、公共選擇理論和機制設計理論等，以回答好“如何治理”“如何有效調和沖突或利益”的問題。換言之，就是要在一定的結構和規則下，使職業教育系統內的政府、職業院校、社會主體等利益相關者之間能夠相互支持、彼此協調、合理制衡，整體處于積極向上的動態平衡狀態，其治理方式或手段既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制，目的是通過這些機制滿足多元參與主體的各自需要，并實現各自的利益訴求。

職業教育治理是典型的“多中心治理”問題，應該采取分層次、分級別、分階段的多樣性制度設計，從而加強政府、職業院校、市場、社會之間的協同共治。基于此，多元共治應該包含諸如對話機制、競爭機制、妥協機制、合作機制和集體行動機制等幾個核心機制。當然，合作機制是平時所倡導或較為關注的最重要機制之一。事實上，職業教育多元合作既是一個過程，也是一種狀態，正是在經過對話、競爭、妥協后才可能形成的。隨著多中心治理、參與治理、分權管理、社會資本等概念和理論的發展，人們不僅已經關注到了政府、市場和社會的差異，也看到了它們之間多元合作的契機和內在機理，摒棄了那種對抗式的零和博弈思維。由此，職業教育所涉及的政府、職業院校、社會機構等多元主體可以普遍地、廣泛地、深度地展開互動與合作，形成“你中有我，我中有你”的合作發展態勢以及相互協調、融合共生的合作格局。

根據現代職業教育發展的實際，在合作共治的治理模式選擇上，應該著力于契約關系模式和合作治理模式[15]。首先，契約關系模式一直以來都被學界認為是公共服務供給模式的最佳選擇，該模式在理論上可以解決傳統的國家一元管理體制下出現的公共產品供給失靈問題。政府如果通過委托或者購買等契約方式將職業教育服務和產品外包給其他公共部門、職業院校、市場組織或非營利組織，既減少了政府成本投入、提高了職業教育運作效率，又可以增強市場及社會主體的積極性，激發市場的活力。在此模式下，可以采用談判、競爭、合作等不同形式，建立多層級的責任分擔，有效體現合作參與、民主決策、效率公平的合作共治的價值內涵。其次，合作治理模式的目的是將包括政府、職業院校、市場及社會組織等在內的多元利益相關者有效聚合在一個治理空間內，從而將公共部門和私人部門的治理邊界模糊化，從而建構出一種多元合作組織，一種“組織權力和系統資源可以自由流動”的組織模式。這樣的治理模式，能夠引致多元主體的跨界互動，激發出大量的機遇和靈感，不僅能解決利益訴求差異問題，還能熨平集體行動中出現的路徑崎嶇問題，更能利用其開放性特征吸引更多社會組織參與到職業教育治理體系中來，建構出一個有“生命”的合作伙伴關系系統，更好地實現職業教育資源的有效配置，更好地創造共同價值，更好地促進現代職業教育發展。

（四）制度保障：適應目標

面對職業教育復雜的發展環境和多元共治問題，必須牢固樹立“確定游戲規則——劃清責任權力主體——開展各自行動”的一種邏輯思維，這是因為制度設計應該成為所有治理活動的邏輯起點。所謂制度，包括為社會生活提供穩定且有意義的規則性、規范性和文化認知性要素以及相關的活動與資源，是一種受到尊重并不斷重現的行為模式，為多元主體互動提供了棲身之所。在多元合作中構建制度體系的意義就在于形成可預期的、可重現的合作行動。當然，這并不是說只有通過完備的制度路徑才能實現穩定的合作秩序，更不是賦予制度可以凌駕于合作行動之上的正當性，只是希望通過基于過去的經驗和總結對未來發展作出合理的預判、塑造完備的制度框架，促進合作穩定和秩序整合。事實上，任何合作或行動都不可能游離于制度之外長期存在，現代職業教育活動的開展要在制度與行動彼此平等的關系中摸索出多元共治之道[16]。

既然多元共治是多個利益主體和權力主體通過不同的運行機制實現互動融合的過程，那么有效限定現代職業教育系統多元參與主體之間的資源配置、權力劃分和責任行使是實現善治的制度保障。因為多元共治并不是政府、職業院校和社會組織之間的簡單合作，不是自上而下的單一模式的指揮管理，而是一個復雜的協商、博弈與合作過程，所以制度保障系統既要能夠打破多元主體的權力和利益邊界，又要實現與所有參與主體的利益相互聯系，既改變合作者最初的動機和行為模式，又達成合作共識以形成集體行動，既避免搭便車行為，又要消除機會主義行為。面對這樣的現代職業教育多元目標，必然需要通過制度創新來拓展其治理渠道和方式，基于治理目標及愿景加強多元共治的內外部支撐條件和制度保障，并內化為多元主體的個體意識。

第一，要充分發揮政府作為元治理的優勢和功能，結合多元參與主體的特點、任務和利益訴求，制定相應的具有操作性的法律法規，引導多元參與主體的行為，促進多元共治主體在現代職業教育發展過程中的作用得以有效發揮。第二，制度既是狀態性的，也是過程性的，可以隨環境變化而變遷。所以，政府要結合職業教育的發展需求，從職業教育多元共治的實踐探索中加強總結，根據經濟社會發展環境演變和多元主體的需求變化，及時修訂制約職業教育多元治理健康發展的法律法規，切實為現代職業教育發展提供充足的制度基礎和空間。第三，要著力加強職業院校內外部治理合力。政府要通過宏觀制度設計為職業教育多元共治營造良好的內外部環境，大力推動職業院校的內外部環境治理工作；職業院校要改變以學校思維為主的狀況，加強校企合作、產教融合、跨界共治方面的系統性制度設計，加強自身獨特的制度文化建設，調整內部組織管理結構，構建多元化的民主監督機制，提升自身內部治理的科學水平和治理能力。第四，職業教育多元共治組織要采取協商和建立規則的方式確立組織制度體系，明確多元主體的權力行使方式、資源配置方式、責任處理方式，就爭論或利益分歧展開反復對話和協商，不斷平衡各主體的利益，并通過建立新規則將外部性問題內部化，充分運用市場工具和其他政策工具，提高職業教育多元共治效率。

四、結語

盡管推行多元共治是發展現代職業教育及增強其治理能力現代化的必然要求，但多元主體合作共治并不是生來就完美的治理模式，有鑒于經濟社會復雜多樣化的發展趨勢，其依然存在一些缺陷，如多元合作可能誘發效率低下、政府和社會獨立性侵蝕、公共倫理缺失、社會責任模糊等問題。這就需要在堅持法治、科學和民主原則的前提下，從提升合作主體能力、完善治理規則、優化機制設計、培育合作環境、培養合作文化等多種路徑著手，著力推進職業教育“管辦評”分離，不斷增強政府、職業院校、市場機構、社會組織等多元主體的治理能力，明確各自的職能分工和權力邊界，為多元共治創造更多空間，并通過開發提升多元共治的技術手段和平臺支持，促進職業教育多元共治模式不斷完善，推動現代職業教育健康可持續發展。

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