國際視野下遼寧省政府購買社會工作服務評估主體研究及對策建議

曲鳳鳴

[摘要]我國政府購買社會工作服務尚處于起步階段，對評估主體的研究更是微乎其微。站在國際高度，借鑒先進經(jīng)驗，研究評估主體的現(xiàn)狀、界定、準入、發(fā)展概況等，并探討行之有效的、本土化的對策措施，以期建立起完善的政府購買社會工作服務評估體系。

[關鍵詞]政府購買；社會工作服務；評估主體

[中圖分類號]D669 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）08-0058-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.027[本刊網(wǎng)址]http：//www.hbxb.net

十八大和十八屆三中、四中全會精神提出“牢牢把握加快轉變政府職能、推進政事分開和政社分開”的要求，遼寧省為加快政府職能轉變，改進現(xiàn)代社會服務方式、調動和發(fā)揮社會力量參與社會服務，滿足人民群眾個性化、多樣化社會服務需求，出臺了一系列關于政府購買服務的政策文件。伴隨著遼寧省政府購買服務的不斷推進，評估工作是推進政府購買社會工作服務的關鍵環(huán)節(jié)，而確定評估主體則是開展政府購買社會工作評估的首要環(huán)節(jié)。

一、政府購買社會工作服務評估主體研究的重要性

政府購買社會工作服務作為承接主體提供專業(yè)服務與群眾接受服務的紐帶，呈現(xiàn)出政府資助方式多樣化、資金來源渠道多元化的特征。但伴隨政府購買社會工作服務的深入推進，出現(xiàn)了承接主體的服務承接能力不足，服務項目質量參差不齊，行業(yè)無序競爭、專業(yè)社工流失等一系列問題。在政府購買社會工作服務中引入評估，對于政府部門而言，便于履行購買社會工作服務監(jiān)督管理職能，建立服務效能與付費標準的有效銜接機制與購買機制，實現(xiàn)資源配置的合理化，提升政府公共服務供給能力；對于購買主體而言，可增強購買服務的針對性、可操作性及透明度，有效降低購買服務成本，擴大購買服務效能；對于承接主體而言，有助于其加強自身能力建設，提高服務水平與效率，提升社會公信力。為有效發(fā)揮政府購買社會工作服務評估作用，推進社會工作健康、可持續(xù)發(fā)展，確定評估主體是開展政府購買社會工作評估的首要環(huán)節(jié)。

二、國際政府購買社會工作服務評估主體研究

因政府購買社會工作服務承接主體的非營利性，因此，國際上對非營利性組織的評估情況更有借鑒作用。世界各國對非營利性組織的評估形成了三種不同的主體模式：以美國為代表的民間主導的模式，以日本為代表的政府主導模式及介于兩者之間的德國模式（鄧國勝，2007）。

（一）美國。美國政府購買社會公共服務始于20世紀60年代末與70年代初，作為一個市場化程度較高，民間組織比較發(fā)達的國家，長久以來自由市場經(jīng)濟理念深植于美國民眾與政治家的頭腦中，認為不被公眾認可的服務將被市場自然淘汰，且美國憲法確定了“限權政府”的原則，不允許政府介入市場化服務，每屆政府也均秉持自由經(jīng)濟的理念、遵循市場經(jīng)濟的原則，監(jiān)督、評估政府購買社會公共服務，政府從放松管制和市場競爭中獲益。美國成立了全國慈善信息局（NCIB）與福音教會財務誠信委員會（ECFA）兩家著名的民間評估機構，機構獨立運作，其經(jīng)費不來源于政府，而是由其他基金會的資助與會員會費繳納，機構的權威來自組織的誠信建設與機構競爭中產(chǎn)生的優(yōu)勝劣汰，評估意愿也來源于民間組織取得社會公信力的自身建設需求，因此評估公開透明性高、客觀公正性強、對公眾捐贈意愿影響力強，政府不會因為評估而對民間組織干預過多，而是以民間主導模式作為實施承接主體評估，這種模式的有效運行需要民間組織較為發(fā)達，民間捐贈資金能夠支撐評估機構的生存與發(fā)展。

（二）日本。日本政府購買社會公共服務來源于20世紀80年代后期經(jīng)濟增長速度減緩及90年代初期以“小政府”為目標的行政改革，而日本政府主導了購買社會公共服務機構選擇、購買內(nèi)容制定、實施效果的評估等環(huán)節(jié)。日本對非營利性組織限制最為嚴格，主要由政府部門負責非營利性組織的監(jiān)督與評估，依據(jù)日本相關法律規(guī)定，日本非營利性組織法人必須每年度向主管機關提交一次事業(yè)報告書、董事名簿及章程等，主管政府部門3年內(nèi)需對法人團體進行一次現(xiàn)場檢查，檢查內(nèi)容包括：法人業(yè)務、事業(yè)內(nèi)容、收支情況及預算與決算差距等內(nèi)容。這種模式的優(yōu)點是權威性高、經(jīng)費有保障，缺點是評估具有壟斷性，產(chǎn)生評估尋租的可能性較大。

（三）德國。德國政府購買社會公共服務源于20世紀80年代應對人口老齡化與經(jīng)濟增速放緩的社會公共服務體系改革。為保證政府購買社會公共服務達到政府預期目標，專業(yè)評估機構由政府授權，并由政府提供資金支持，負責開展服務機構的評估工作，這些評估機構獨立運作，具有較高的獨立性，評估委員會是評估機構的最高權力機關，而評估委員會成員由政府、民間組織、社區(qū)及專家學者等多方代表組成。政府作為購買方，只在聽取行業(yè)專業(yè)意見后，負責組織制定社會公共服務的原則與標準，建立服務質量管理體系，并監(jiān)管相應的公共服務遵紀守法，檢查服務機構的財產(chǎn)狀況。這種模式的優(yōu)點是可不斷優(yōu)化政府職能，實現(xiàn)非營利組織充分參與、充分強調權利與責任相統(tǒng)一。

三、我國政府購買社會工作服務評估主體研究

我國政府購買社會工作服務起源于上海，發(fā)展于廣東。廣州、深圳等市作為我國政府購買社會工作服務的探索者，在開展政府社會工作服務評估上進行了有益探索，積累了大量經(jīng)驗，側重于對承接主體提供的服務項目進行評估的“廣州模式”，以及側重于對承接主體本身進行評估的“深圳模式”都可為遼寧省政府購買社會工作服務評估提供借鑒。

（一）廣州。廣州市政府購買社會工作服務考核評估主體既可以由購買方專門組織成立的考核評估小組（其成員可包括購買方、監(jiān)督管理部門、行業(yè)主管部門、服務提供方等單位代表以及邀請的專家學者、資深社工和服務對象代表等）負責具體實施，也可由社會工作主管部門認可的第三方作為考核評估主體。社會工作主管部門指導、監(jiān)督購買方開展考核評估工作，并根據(jù)購買方的申請和服務提供機構申訴，對考核評估結果進行復核。評估主體更為強調作為政府的購買方與社會工作主管部門的作用。

（二）深圳。由評估中心、會計師事務所、市社會工作者協(xié)會、社會工作機構員工、督導及顧問、服務對象（抽樣）組成的評估主體按照一定的標準與程序對機構的基礎建設、財務運營、服務管理及服務成效等方面進行評估，分析得出評估結果，經(jīng)評估委員會審定，向社會公示后，確定評估結果。從評估主體來看，深圳模式處于評估標準、組織及機制探索的平衡階段，力求避免“評估壟斷”的發(fā)生，積極推動機構評估的專業(yè)化、透明化、公平化發(fā)展。

四、遼寧省政府購買社會工作服務評估主體研究對策建議

可以看出，廣州、深圳兩市從我國基本國情出發(fā)，評估主體的設計基本采用了介于美國、日本之間的“德國模式”，但在評估主體的力量權衡上又存在一定差別。筆者在研究遼寧省社會工作政策文件制定、承接主體培育及人才隊伍建設現(xiàn)狀的基礎上，提出以下對策建議。

（一）區(qū)別對待承接主體。為提升遼寧省政府購買社會工作服務的承接能力，省政府購買社會工作服務文件明確：不具有行政管理職能的事業(yè)單位可作為承接主體參與政府購買社會工作服務。這就表示遼寧省以“深圳模式”對社會工作服務承接主體進行評估，缺乏公平性，因為事業(yè)單位在基礎設施、人員配備、資金支持等方面存在固有的先天優(yōu)勢，民辦社會工作服務機構無法企及，不利于民辦機構的培育與發(fā)展。

（二）壯大服務機構的規(guī)模。遼寧省社會工作起步較晚，2012年以后，省本級福彩公益金累計列資200萬元，采取補助扶持方式對30家創(chuàng)建的民辦社會工作機構給予資金支持，截至目前，全省民辦社工機構發(fā)展到35家、社會工作行業(yè)組織45個。相比之下，截至2012年底，深圳全市已投入資金4億多元用于購買社會工作服務及提供配套支持，民辦社工服務機構已達94家。因此遼寧省應壯大民辦社會工作服務機構的規(guī)模，提高服務承接能力。

（三）提高專業(yè)人才的數(shù)量。截止2014年底，遼寧省取得社會工作者職業(yè)水平證書人數(shù)達6993人，其中，助理社會工作師5041人，社會工作師1952人，且持證社區(qū)居委會工作人員占80%以上，他們?nèi)狈﹂_展社會工作服務項目的經(jīng)驗。與深圳相比，截止2012年，深圳市非社區(qū)工作者的專職社工已達2761人，其中部分專職社工以崗位購買的形式派駐到社區(qū)工作站（深圳市社區(qū)由社區(qū)居委會、社區(qū)工作站兩部分組成），為社區(qū)居民提供服務，開展社會工作服務項目。

由于遼寧省社會工作起步較晚，社會工作專業(yè)人才隊伍數(shù)量較少、民辦社會工作服務機構規(guī)模較小，因此導致出現(xiàn)服務承接能力與現(xiàn)實需要不相適應等突出問題。借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，結合遼寧省社會工作實際，針對社會救助、優(yōu)撫安置、婚姻家庭、社區(qū)建設、司法援助、青少年等社會工作領域，選擇性地開展政府購買社會工作服務，不斷完善評估體系、積累評估經(jīng)驗、建立評估專家?guī)欤瑪U大宣傳力度，從而逐步樹立評估主體的專業(yè)性及公信力。