西寧市政府行政審批制度改革調研報告方振宇

[摘要]西寧是青海省的省會，是青海省第一大城市，亦是整個青藏高原最大的城市。是青海的政治、經濟、文化、教育、科教、交通中心，是國務院確定的內陸開放城市。在全國簡政放權的大背景下，西寧市政府緊緊圍繞行政審批制度改革這一核心舉措，采取一系列措施，簡政放權、下放權力，取消不必要的行政審批，為西寧乃至全省經濟發展作出了巨大貢獻。西寧市政府行政審批制度改革取得了較大成效，但是在肯定成績的同時也存在一些亟需解決的問題，本文將以西寧市政府行政審批制度改革調研為視角進行實證考察，探究目前西寧市政府在行政審批制度改革中存在的難題，最后針對其存在的具體問題，提出自己的一些建議。

[關鍵詞]簡政放權；行政審批；難題；完善建議

[中圖分類號]D669 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）08-0060-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.028[本刊網址]http：//www.hbxb.net

一、調研準備工作說明

（一）調研對象說明

西寧市委、市政府緊緊圍繞中央和省委對行政審批制度改革的要求，采取多種措施保障改革的成果。西寧市作為青海省的經濟、文化中心，西寧市的行政審批制度改革關乎全省改革的成敗，對各州縣具有積極的帶動作用。因此西寧市委、市政府高度重視西寧市政府行政審批制度改革，并于2015年12月3日專門成立了行政審批服務局，為市政府派出機構，與市人民政府行政服務中心合署辦公，并明確了服務職責和內設機構及其編制情況。充分說明了西寧市政府對這一制度改革的高度重視，努力維護改革成果的決心。讓改革更好地為西寧市乃至青海全省經濟發展貢獻力量。

（二）調研方法說明

多角度分析研究我國行政審批制度改革的制約因素和對策方法，為深化西寧行政審批制度改革提供較為系統性的指導意見。

1.系統統分析法。行政審批制度改革是一項涵蓋范圍廣、改革力度大、兼具政治與經濟的系統工程。不僅涉及政府職能轉變、機構改革更涉及中介機構的培育等。因此，本文通過對西寧市政府行政審批制度改革中存在問題的綜合分析，提出對西寧市政府行政審批制度改革的整體設想。

2.文獻分析法。許多學者從不同的角度對整體政府的含義、特征以及運行機理進行了研究。通過閱讀這些文獻，然后對其進行加工處理，使得我能全面了解整體政府理論，從而更好地運用到實踐中。

3.實證研究法。本研究主要通過問卷調查和訪談筆錄相結合的形式，了解西寧市行政審批制度實施情況，整理問卷調查和訪談筆錄的數據情況，為文章的寫作提供翔實的數據支撐。

二、對西寧市政府行政審批制度改革成果的調研

（一）調研目的

通過對廣大市民、企業法人及行政審批人員談話訪談、發放調查問卷等形式，進一步了解廣大市民對目前國家簡政放權大背景下的行政審批制度的關注和了解程度，以及作為行政審批機關對自身在工作中遇到問題的看法，通過對不同的受訪對象數據的分析，提出合理的建議。

（二）調研方法

1.在西寧市行政服務大廳隨機采訪前來辦事人員。

2.在西寧市人流密集區中心廣場發放調查問卷。

3.與西寧市政府主管行政審批的工作人員進行訪談，了解其對西寧行政審批制度改革的建議。

（三）調研結果

積極方面，廣大市民對西寧市行政審批制度改革總體滿意，特別是在行政服務大廳采訪前來辦事的人員，他們對西寧市行政審批制度改革有較為強烈的需求，也明顯地感覺到行政審批改革后辦事效率大幅度提高，需要審批事項也減少了，真正地方便了當事人。

消極方面，行政審批制度改革雖然取得了較大成效，但是市民普遍反應的目前需要行政審批數量還是很大、對行政審批需要遞交材料的通知還是相對滯后、對行政審批程序了解渠道較少、對其監管缺乏了解、網上審批亟需建立等。

三、西寧市政府行政審批制度改革中存在的問題

（一）公眾參與度較低，大多數為行政機關自上而下的改革。行政審批制度改革作為一個造福于民的政策，目前為止，最主要是通過自上而下的改革來推動，廣大民眾作為這項改革最直接的受益者，理應主動、積極地參與到這項改革中。但從實際情況看，廣大群眾反映參與渠道少，不知在哪里、去哪個單位建言獻策，平時也僅是從報紙上關注審批制度改革的成果，但是對改革的過程、如何參與改革的進程中知之甚少。再加上媒體宣傳力度小，召開聽證會不能顧及廣大群眾，這些都造成民眾參與程度低，只有在涉及自身利益時，才會去主動關注。

（二）雖然削減審批事項數目在逐年增長，但因行政審批事項基數大，從目前來看，審批事項還是較多。西寧市從2000年12月開始取消第一批行政審批項目，當時西寧二十多個行政管理部門的行政審批事項多達547項，從第一批取消行政審批項目到今年西寧市政府共取消420項行政審批，可以說行政審批制度改革在西寧市取得了較大成功。從現在市局28單位存在的127項審批事項看西寧市公安局18項行政審批是最多的，最少的是西寧市財政局僅有一項，但是從總體上看127項行政審批還是較多的。現實中還有些單位因為利益的考量，將一項審批事項拆分為幾項，將有利益可取的保留在本單位，而將一些不涉及核心利益甚至處在邊緣性的事項上報，從而完成本單位削減數量的指標。還有些單位在玩“文字游戲”將審批字眼改為核準、事前備案或者合并一些無關聯的行政審批事項，群眾辦事程序未少，反而增加了許多環節。

（三）重事前審批、輕全程監管，未形成有效地行政審批監督機制。對于許可類事項，行政審批部門將重點放在辦理許可證和有關文件的批復方面，而且在審批時也只是對規定所要求的材料的審查，很少去實地進行勘察。在有關單位取得許可證之后，是否從事合法經營卻監管不力，導致違法經營損害公共利益和群眾利益的現象時有發生。監管部門在監督是往往處于被動狀態，只有當群眾舉報時，才會發現，才去糾正，并未形成一套完整的監督機制對審批事項從受理、審查、辦理、發證等各個環節予以有效監督。

（四）受傳統觀念的影響，政府的服務功能還有待提高。行政審批作為一項許可類事項，只有經過審批后才能達到市場準人的條件，因此，審批部門工作人員在審批時難免有種權力優越感。再加上中國幾千年來官本位、人治思想的作祟，很多工作人員對自身工作的功能定位不準確，將職權當成私權，事難辦，臉難看的現象依然存在。筆者在調研時發現，很多群眾對都有這種感覺，像是在求人辦事一樣，感受不到服務的理念。越是到手握審批權的機關感受越深，打造服務型政府不能僅是一句口號，要實實在在體現在平時的工作中，尤其是有審批權的機關單位中，這樣才能讓廣大群眾最深地感受到政府職能的轉變和改革帶來的紅利。

四、完善西寧市政府行政審批制度改革的建議

（一）將政府職能由“管控型政府”轉變為“服務型政府”

行政審批制度改革最終目的是為了更好地為人民服務，更好地方便廣大群眾。而關乎改革成敗的關鍵在政府，政府作為行政審批的實施者，首先必須轉變傳統觀念，變“管理”為“服務”，該放手的要放手，要舍得放手、徹底放手、放心放手，有些項目要完全放歸市場，不能擁有利益就依依不舍。政府的職能是維護生活穩定和社會和諧，給人民必要的發展空間，最大的激發人民的創造熱情，并努力維護這份穩定，這是對服務政府的基本要求。同時，單位窗口人員最能直接表達服務政府的理念，加強審批工作人員的業務素質，創建文明辦案窗口，這樣才能讓老百姓真正感受到服務政府。

（二）建立健全完備的行政審批法律體系

《行政許可法》是行政審批中一部重要的法律，但是這部法律是由第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議于2003年8月27日通過，自2004年7月1日起施行，距現在已有11年時間，在這11年時間里，國家經濟形勢發生重大變革，還需進一步制定行政審批法律法規，嚴格依法設定和實施審批事項，推進法治政府建設。行政審批事項的設定必須遵循法定程序，做到于法有據，在每次設定行政審批時都應該進行充分的審查論證；尤其是在涉及到人民群眾切身利益時，更要通過提前公布草案、召開聽證會等形式廣泛聽取群眾意見。真正做到有法比依，在沒有法律法規作為依據的情況下，不得設定或變相設定行政審批事項。

統一行政規章，使上下級相統一，同級單位相互配合、相互促進，避免相互推諉、相互“打架”的發生，下級單位必須在上級機關的規章范圍內結合本地區實際情況制定審批規章，禁止越權設定、無權設定、隨意設定現象的發生，保障行政審批在法律的框架內運行。

（三）建立健全行政審批監督檢查機制

1.加強行政機關內部監管，明確崗位職責，完善行政首長負責制，建立和完善單位內部監督和糾察機制，努力確保行政服務中心高效運行。加強內部監督就要對審批事項全過程進行監督，尤其是事前監督，從源頭上杜絕不合法審批的通過，對審批事項的運轉流程進行梳理，對流程節點，明確辦理人、辦理時間、風險點，防范措施。做到有問題內部及時發現、及時解決的工作機制，對違反法律法規的人員絕不姑息，保證審批的公正性和合法性。

2.豐富外部監督的渠道，對行政審批監督最有效的方式是引入群眾和媒體監督等外部監督機制，行政審批制度是否真正落到實處，是否真正的造福于民，廣大群眾最有發言權，群眾監督是最有效、最直接的監督方式，也能關注到最本質的問題。群眾監督不僅僅是安裝一個“意見箱”、網上調查問卷表那樣，應該設立專人負責的監督辦公室，對于群眾反映強烈的問題有專人負責，有調查處理進展情況說明、有事后處理意見等，真正的解決群眾反映的切身問題。發揮媒體的輿論監督作用，媒體的受眾面較廣，往往能引起大家廣泛的關注，發揮新聞媒體的監督作用，通過媒體將審批的程序公布于眾，使群眾關注和了解行政審批的過程和結果，從而將行政審批事項納入整個社會的視野。運用好媒體和群眾的監督將會使行政審批真正的在陽光下運行，自覺接受群眾的監督。