黃南州公共服務(wù)相關(guān)法律問題調(diào)研報(bào)告

王奕

[摘要]目前，國(guó)內(nèi)針對(duì)公共服務(wù)問題的研究大都從公共管理或者政府建設(shè)等方面開展，從法律視角出發(fā)并且針對(duì)民族地區(qū)所進(jìn)行的研究仍是空白。筆者認(rèn)為，法律是公共服務(wù)體系平穩(wěn)運(yùn)行的保障，而民族地區(qū)的公共服務(wù)法律體系建設(shè)現(xiàn)狀堪憂。本文以青海省黃南州為例，從公共教育、公共衛(wèi)生、政府責(zé)任方面分析民族地區(qū)公共服務(wù)法律體系存在的問題，并針對(duì)民族地區(qū)的公共服務(wù)法律體系發(fā)展提出相應(yīng)的建議。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)；教育；社會(huì)保障；法律

[中圖分類號(hào)]D920.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-5918（2016）08-0070-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.032[本刊網(wǎng)址]http：//www.hbxb.net

黃南藏族自治州位于青海省東南部，黃南州常住人口中，漢族人口為15617人，占6.08%；各少數(shù)民族人口為241099人，占93.92%。選擇黃南州作為青海民族地區(qū)的調(diào)研地點(diǎn)，有其典型性，根據(jù)筆者調(diào)研情況總結(jié)出以下幾點(diǎn)問題：

一、相關(guān)立法滯后

黃南州常住人口為256716人，其中貧困人口高達(dá)7.19萬(wàn)人次，近全州人口的三分之一，但在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，關(guān)于社會(huì)保障方面的立法仍是空白，尤其事關(guān)農(nóng)牧民切身利益的醫(yī)療等方面的相關(guān)立法缺失。社會(huì)保障主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利三個(gè)方面，黃南州目前關(guān)于社會(huì)保障依據(jù)的法律目前全部來(lái)自國(guó)務(wù)院文件或青海省頒布實(shí)施的辦法、條例等。如：《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第259號(hào)）《青海省實(shí)施<工傷保險(xiǎn)條例>辦法》、青海省貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》的實(shí)施辦法（青政[1998]78號(hào)）；在這些文件中更有1998年、2004年頒布實(shí)施的法律法規(guī)，陳舊的立法顯然不能同當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。并且，在諸多依據(jù)的法律文件中，大都注重城鎮(zhèn)人口的生活保障，而占州人口大多數(shù)的農(nóng)牧民的生活保障鮮有法律依據(jù)，導(dǎo)致農(nóng)牧民在遇到相關(guān)問題時(shí)，得不到相應(yīng)的法律救助，無(wú)法可依。

二、相關(guān)法律實(shí)施效果差

以農(nóng)村合作醫(yī)療為例，在調(diào)研的幾個(gè)村子中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村合作醫(yī)療是一種強(qiáng)制性規(guī)定，每家每戶只要符合參保標(biāo)準(zhǔn)，必須參加農(nóng)村合作醫(yī)療，而且參保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一按照國(guó)家相關(guān)法律實(shí)施，所有的村民實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)相同。根據(jù)對(duì)村干部了解情況，村干部反映，州政府在農(nóng)民參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)問題上明確規(guī)定，無(wú)論采取何種辦法必須將本村參保覆蓋率達(dá)到98%以上。這就導(dǎo)致這樣一種自愿參加的合作醫(yī)療模式由于和政績(jī)掛鉤成為一種強(qiáng)制模式。并且，該地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，貧困人口較多，如果按照國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施參保，對(duì)于很多村戶來(lái)說是一種負(fù)擔(dān)。

三、相關(guān)法律針對(duì)性差

在黃南州調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，僅有與教育相關(guān)的法規(guī)條例為《黃南藏族自治州自治條例》中第六章中關(guān)于自治州教育科學(xué)文化衛(wèi)生體育事業(yè)的相關(guān)規(guī)定。例如：第六章第四十九條自治州的自治機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家的教育方針，依照法律規(guī)定，制定本州的教育規(guī)劃，決定各級(jí)各類學(xué)校的設(shè)置、學(xué)制、辦學(xué)形式以及教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)用語(yǔ)和招生辦法。本條例中雖規(guī)定不同民族地區(qū)的教育應(yīng)區(qū)分對(duì)待，但規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有制定具體的實(shí)施細(xì)則。據(jù)調(diào)研了解到，本地區(qū)有很多民間辦學(xué)，根據(jù)不同民族、宗教信仰開設(shè)的辦學(xué)機(jī)構(gòu)。該地區(qū)為民族聚居地區(qū)，少數(shù)民族雜居，不同民族的文化、宗教信仰等因素直接影響該地區(qū)的教育狀況，如不尊重不同民族之間的文化，針對(duì)不同民族的習(xí)慣、信仰發(fā)展教育事業(yè)，勢(shì)必引發(fā)由于文化差異帶來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩。

四、政府怠于履行職責(zé)

在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，政府在執(zhí)行公共服務(wù)的相關(guān)法律制度的過程中，出現(xiàn)了怠于履行職責(zé)的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為怠于履行提供公共服務(wù)的基本職責(zé)。有效提供公共服務(wù)是政府的主要職責(zé)。在目前國(guó)家鼓勵(lì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的政策下，地方政府雖然在某些領(lǐng)域?qū)嵤┝诉@樣一種模式，但有些政府在公共服務(wù)的某些領(lǐng)域還權(quán)于社會(huì)和市場(chǎng)的過程當(dāng)中，并沒有積極地履行其職責(zé)，而是以政府轉(zhuǎn)型的名義，將原本屬于政府的公共服務(wù)以市場(chǎng)化的方式，簡(jiǎn)單地將政府管理的公共事業(yè)推向了市場(chǎng)，或者放任自流，不管不顧。在基本公共服務(wù)的相關(guān)領(lǐng)域，包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面，政府怠于履行職責(zé)，造成有些地方政府變?yōu)椤笆召M(fèi)政府”、“吃飯財(cái)政”。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題雖有其典型性，在青海民族地區(qū)，多民族分布較廣，公共服務(wù)涉及的領(lǐng)域也較為廣泛，針對(duì)一個(gè)地區(qū)的調(diào)查研究可能不具有較強(qiáng)的代表性，但具體發(fā)現(xiàn)的問題還是有其一定的研究?jī)r(jià)值。因此，針對(duì)上述發(fā)現(xiàn)的問題，特提出以下建議：

（一）完善公共服務(wù)相關(guān)立法

法律是社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的保障。因此，各級(jí)地方政府也應(yīng)積極響應(yīng)，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，綜合經(jīng)濟(jì)、文化、政治、宗教等多方面因素，尤其，民族地區(qū)涉及少數(shù)民族同胞的利益，涉及宗教文化信仰的差異等因素，制定出適應(yīng)本地區(qū)的相關(guān)法律。首先，轉(zhuǎn)變立法理念。在民族地區(qū)民族法、習(xí)慣法較盛行，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)充分考慮本地區(qū)的民族法、習(xí)慣法，取其精華，去其糟粕，出臺(tái)鼓勵(lì)、激勵(lì)社會(huì)力量舉辦社會(huì)福利事業(yè)的法規(guī)政策。其次，提高立法層次；以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，出臺(tái)層次較高，涵蓋面較廣的立法，在基本公共服務(wù)所涉及的幾個(gè)重要方面著重強(qiáng)調(diào)，以確保立法目的實(shí)現(xiàn)。最后，及時(shí)更正陳舊法律法規(guī)；對(duì)于陳舊的法律法規(guī)應(yīng)及時(shí)查正，出臺(tái)適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)安定的法律法規(guī)。

（二）增強(qiáng)立法可操作性

民族地區(qū)立法的可操作性更為重要。首先，西部民族地區(qū)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人文環(huán)境差異等方面，都與東部地區(qū)有很大不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，民族差異較大，加之宗教信仰等因素。其次，國(guó)家在考慮西部民族地區(qū)的實(shí)際情況之后，會(huì)賦予民族地區(qū)政府更大的立法權(quán)，以及一定的變通規(guī)定，在一定程度上體現(xiàn)國(guó)家對(duì)于民族地區(qū)的立法支持。因此，民族地區(qū)立法應(yīng)權(quán)衡地區(qū)利益和國(guó)家利益的統(tǒng)一，不僅注重本地區(qū)立法的可操作性，更要注重國(guó)家法在民族地區(qū)的貫徹，否則國(guó)家賦予的立法權(quán)和變通權(quán)將失去意義。最后，注重立法隊(duì)伍的建設(shè)，提高立法人員素質(zhì)；這種提法更多學(xué)者注重在執(zhí)法方面提出，但考慮到西部地區(qū)人才短缺，法制建設(shè)相對(duì)落后，在立法方面應(yīng)同樣注重這一因素。

（三）明確政府公共服務(wù)方面的職責(zé)

在涉及到民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全等方面的問題，政府仍需獨(dú)當(dāng)一面。在我國(guó)法治建設(shè)逐步完善的基礎(chǔ)上，公共服務(wù)的法治化進(jìn)程就要求政府以“有限”的身份過渡，其行為必須得到規(guī)范。有所為，要求政府必須履行公共服務(wù)中的基本職責(zé)；有所不為，則要求政府通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高政府的服務(wù)效能。雖為有限政府，但要做到合理范圍內(nèi)的有限，而不是在有所不為的范圍內(nèi)放任不管。尤其在政府服務(wù)的領(lǐng)域中在提供基礎(chǔ)設(shè)施、建立公平的公共服務(wù)體制、搭建公共服務(wù)管理的制度框架等方面要做到扎實(shí)有效。此外，建立公共服務(wù)績(jī)效制度，將公共服務(wù)水平同政府績(jī)效評(píng)估掛鉤。如：2011年湖南省政府實(shí)行的《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》中，就對(duì)政府公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估作出了明確的規(guī)定，規(guī)定指出，各級(jí)紀(jì)檢檢查系統(tǒng)將督促和配合政府有關(guān)部門積極探索建立關(guān)于政府績(jī)效的評(píng)估體系。

（四）科學(xué)推進(jìn)公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)的普遍平等享有，是每個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)享受的國(guó)家福利。民族地區(qū)的公共服務(wù)非均等化主要體現(xiàn)在：首先，民族地區(qū)公共服務(wù)水平不僅低于全國(guó)平均水平，更低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，這主要受限于民族地區(qū)的自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從自然條件來(lái)看，民族地區(qū)多屬西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，氣候惡劣，交通不便，帶來(lái)的問題就是公共服務(wù)供給成本的增加，以及政府無(wú)法以較為平穩(wěn)的方式推進(jìn)公共服務(wù)的發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)說，目前民族地區(qū)的公共服務(wù)供給財(cái)力主要來(lái)自稅收，而民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較為落后，地方財(cái)政吃緊，雖有國(guó)家政策扶持，但仍很難滿足貧困地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的需求。其次，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)牧民之間享受公共服務(wù)存在較大差距，尤以基本教育和基本醫(yī)療最為突出，城鎮(zhèn)居民所享受的基本公共服務(wù)要比農(nóng)村居民多得多。此外，民族地區(qū)政府在公共服務(wù)的供給上多注重“物質(zhì)”的供給，如教學(xué)樓的建設(shè)、醫(yī)療辦公樓等硬件設(shè)施的建設(shè)，而忽略教學(xué)質(zhì)量、師資隊(duì)伍的建設(shè)。因此，在推進(jìn)公共服務(wù)均等化過程中，政府應(yīng)注重科學(xué)化推進(jìn)，首先從法律制度上規(guī)范化、細(xì)致化；隨后注重人的能力的提升，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)力量，從而提升供給的質(zhì)量；與此同時(shí)，維護(hù)民族地區(qū)的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。只有再這樣一種循序漸進(jìn)的推進(jìn)中，民族地區(qū)公共服務(wù)的均等化才能得到科學(xué)的實(shí)現(xiàn)。