社會養老服務體系建設的現狀、問題與對策研究

成曦

[摘要]隨著人口老齡化的進一步加劇，其對經濟、社會的沖擊也越來越明顯，也對當前社會養老服務體系建設提出了新的挑戰。為了更精準的把脈社會養老服務體系建設的情況，本文通過對x市Y區的深入調研，分析了當前社會養老服務體系建設的現狀與問題，并以此為基礎，提出了通過優化社會養老模式、大力發展養老產業、打造全方位老年服務平臺等方式，來建設滿足未來多元化需求的養老服務體系。

[關鍵詞]老齡化；養老服務體系；日間照料中心

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）08-0085-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.039[本刊網址]http：//www.hbxb.net

一、發展現狀

Y區現有60歲以上老年人5.18萬人，占全區戶籍人口的14%。近年來，Y區非常重視養老服務體系的建設與發展，把完善社會養老服務體系建設作為改善民生、構建和諧社會的重要舉措，堅持“政府主導、社會參與、市場化運作”的發展方向，加大資金投入，加強日間照料中心建設，大力支持鼓勵發展民營養老機構，逐步形成了以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的養老服務體系，促進了Y區養老服務體系的快速發展。

（一）政府投入力度日益加大

為應對老齡化趨勢，Y區大力鼓勵民間力量投資興辦各種養老機構。從2012年至今為民辦養老機構發放建設運營補貼166萬元、日間照料中心建設運營補貼75.14萬元，合計241.14萬元，其中市、區各配套120.57萬元，各項補貼資金做到及時、足額發放到位。在去年新建2家民辦養老機構的基礎上，今年準備再培育1-2家民辦養老機構，新增加床位300張以上。此外，Y區建立高齡津貼制度，區財政出資為高齡老人按時發放生活補貼。除此之外，Y區啟動“暖心關愛”工程，為轄區300名重度殘疾老人每人每月發放50元生活補助，這些資金的發放為老年人的晚年生活提供了有力保障。

（二）各類養老服務機構快速發展

近年來，在區委、區政府的領導下，相關部門和社會各界的積極配合和支持下，Y區不同類型的養老服務機構均得到快速發展。據不完全統計，2014年7月，Y區共有7家公辦敬老院，6家社會辦養老機構，共有床位1336張，入住老人870人，已建成社區老年人日間照料中心10個。由區政府主導的示范養老機構--“x市清馨苑養老服務中心”已經開始動工興建，該項目占地170畝，其中社會化養老用地150畝，區綜合福利中心占地20畝。該項目總投資1.5億元，建筑面積約8.2萬平方米，規劃床位1600張，計劃2015年底該項目一期工程竣工并投入使用。

（三）信息化居家養老服務穩步推進

構建以“居家養老為基礎，社區照顧為依托，機構供養為支撐”的社會養老服務體系，是養老服務事業發展的重要內容。其中，建立和完善居家養老服務體系，有望解決90%的老年人的養老問題。為此，Y區積極籌建Y區12349信息服務平臺，利用現代化的呼叫中心服務平臺，整合社會養老服務資源。政府相關部門已經提出了“以12349居家服務平臺為依托，逐步建立覆蓋區、鄉鎮（街道）和社區（村）三級居家養老服務網絡”的戰略目標，并計劃到2015年老年人入網率達到100%。

（四）日間照料中心建設取得新突破

7%的老年人實現社區照顧，是社會養老服務體系建設的重要任務。Y區在大力推進信息化居家養老服務體系建設的同時，社區日間照料中心建設也邁出關鍵性一步。截止2014年底，全區共建成并投入使用10個社區日間照料中心，每個日間照料中心的使用面積都在200平方米以上，可為轄區老年人提供就餐、休息、娛樂、保健、閱讀等服務功能，受到轄區老年人的歡迎和好評。

二、主要問題

（一）資金缺口大，運營成本高

一是資金缺乏不能滿足日益增長的養老服務需求。按照Y區十二五養老服務體系建設規劃要求，目前Y區養老服務業資金缺口較大，加之養老服務業前期投入大，收益慢，養老服務業對民間資本的吸引力還不高，Y區養老服務機構設施建設面臨著較大的資金壓力，隨著人口老齡化的加快，目前Y區進入養老服務業的社會資金主要有慈善機構捐助、民政福利彩票募集資金，這一部分資金增長速度較慢。民間資本進入養老服務業，近幾年增長較快，但是其占社會養老服務業總投入的比重還是較少。

二是日間照料中心運營狀況不好。Y區新建商住小區雖然建筑規模、配置設施檔次高，但是人住率低，且大多為年輕人，老年人少，社區日間照料中心建成后的運營狀況普遍不好，加之日問照料中心屬于社區公益性福利設施，非盈利機構，人員工資支出大，難以維持正常運營。

（二）老服務隊伍建設滯后，專業性匱乏

一是養老服務事業的主管部門級別低、人員少。區老齡辦在同財政局、土地局、教育局、衛生局等部門進行工作溝通和協調時面臨著級別不對稱的問題，其協調作用難以有效發揮，在基層街道辦事處或鄉鎮，老齡工作機構大多有名無實，甚至連名也沒有，老齡工作多由民政人員兼任，專職工作人員很少。

二是社區老年服務人員匱乏。基層社區老年工作一般都是“一人兼多職”，很少有專職人員負責，且多數人員文化素質較低，基本沒有受過系統的業務培訓，通常只能提供老年人所需的一般的生活照料及家政服務，難以滿足不同層次、不同特點的老年人的多樣化需求。專業化、職業化的老年社會工作者隊伍建設的滯后。

（三）社區養老服務用房嚴重不足

一是已建成的小區難以協調出大面積的社區養老用房。Y區的17個商住社區，目前的社區用房均達不到市定的500平方米的標準，致使民政部門只能在管轄范圍內協調日間照料中心用房，且面積不大，更找不到和社區辦公用房毗連的地方。部分村民安置小區辦公用房比較緊張，也提供不出成規模的用房面積用于養老服務。特別是2012年之前已建成商住小區，因找不到開發商，也缺乏社區用房規劃，也就沒有地方建設日間照料中心。

二是老舊社區養老用房需要改擴建或重建，難度大。如洛鋼、鎮北社區今年已列入重建議程，但新建需要發改、土地、規劃、環評等部門審批，立項報批手續比較繁瑣，目前進展較慢。

三、建議對策

（一）發揮政府主導作用

強化政府的引領性作用。加強政府在制度、籌資、服務、監管等方面的職責，加快社會養老服務設施建設，打破行業界限，開放社會養老服務市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養老服務設施。鼓勵城鄉自治組織參與社會養老服務，不斷提高社會養老服務水平和效率，促進有序競爭機制的形成。

（二）優化社會養老模式

一是探索以政府購買服務方式的養老模式。政府可將尊老福利補助金置換成“消費券”，明確使用范圍和用途，確保養老資金用在老年人身上。同時，政府出臺政策，大力發展社會工作和志愿者介入社會養老，通過政府向社會工作機構購買服務，幫助老年人和家庭減輕壓力，增強老年人的社會適應能力，提高老年人的生活質量。

二是探索發展基于物業服務企業的居家養老模式。物業服務企業較為熟悉社區內老年人的信息，與老年人日常交往較為密切，通過開展全員助老服務或組建專職養老服務隊伍，利用物業服務企業二十四小時的工作特點，使老年人獲得全天二十四小時的守護，也為推行基于物業服務企業的居家養老模式打下了良好的基礎。

三是逐步完善養老服務功能。鼓勵創辦家庭護理院、托老所、日間照料中心，探索成立老年服務公司，切實將社區互助與提供有償服務結合起來。抓住政府對社區日間照料中心在資金上扶持的機會，加大社區養老服務的建設，要拓展養老服務載體，豐富養老服務內容，努力形成較為完善的、便捷實用的社區老人服務網絡。

（三）大力發展養老產業

一是舉辦養老服務產業博覽會。吸引全國各地的養老社區、老齡服務企業和組織積極參展，搭建起全景式的產業鏈展示平臺，通過設置養老金融、養老機構、養老用品、養老食品、養老服務、養老文化和臨終關懷等展區，傳播養老理念、借鑒先進經驗、展示養老產品、引導老年消費、增速養老產業。

二是以休閑養生為主題，建立養老休閑度假中心。利用我市最佳生態宜居地建設的契機，通過康復醫院的引進和建設，同時配套各類相應設施，吸引保險公司和養老機構進駐養老休閑度假中心，打造完整的“健康體驗+養老休閑”旅游產品鏈，把養老與度假旅游結合，深化養老產業發展。

三是積極推進醫療衛生與養老服務相結合。建立相關部門聯席會議制度，推動醫養結合進社區，在條件適宜的地區搞好試點，充分發揮市場機制作用，使醫保政策適合養老的特點；鼓勵醫療機構創辦或托管養老護理機構，緩解床位緊張；對規模較大的養老機構，鼓勵其申請辦理內設醫療機構并納入住院醫保管理體系；鼓勵轄區院校開設醫養結合型老年護理專業，大力培養老年護理專業人才。

（四）打造全方位老年服務平臺

一是積極推動社區助老愛老“五個一工程”建設。即每個社區至少有一問養老日間照料中心；每個社區至少有一問老年學堂；每個社區至少有一支助老愛老志愿者服務隊；每個社區至少配備一名養老專職社會工作者；每個社區至少有一名老年人心理（法律）顧問。

二是依托社區打造“老有”系列養老服務。打造老有所醫、老有所養、老有所樂、老有所為、老有所學、老有所惠、老有所安、老年用品借用等八大系列服務，涵蓋文體、娛樂、健康、家政、護理、學習、休閑等多個方面，為老人提供代購、送餐、就醫、短期托養、生活照料、疾病護理、情感慰藉、精神文化生活等無償、低償或有償服務，滿足老年人的多元化需求。

三是完善養老服務信息平臺。以社區為中心，建立老年人信息數據庫，以12349服務熱線為紐帶，整合公共服務、公益服務及與市民生活相關的社會服務資源，通過這個平臺向老年人提供政務咨詢、養老服務、醫療服務、社區導購、旅游指南、法律服務等服務項目，構建以信息化為特色的“沒有圍墻的養老院”。

（五）提高養老服務人員的素質

一是建立健全養老服務人員準人機制。按照公開、平等、競爭、擇優的原則，拓寬選人用人渠道，選擇愿干、會干、能干的人員充實到養老服務工作中，不斷提高養老服務工作隊伍的整體素質，使老年人的養護質量得到提高。

二是搞好養老工作業務培訓。依托高校資源優勢，開展業務培訓，幫助他們熟悉和掌握養老服務工作內容，豐富工作經驗，提高工作能力，除培訓法律法規，養老護理基礎知識外，重點培訓職業道德與行為規范。

三是編印《養老服務人員工作手冊》及《老年人護理須知》。明確崗位要求、工作職責、工作流程、服務標準等內容，使養護人員掌握老年人的生理特點和心理需求，更好地指導工作人員開展工作。

四是建立健全獎優懲劣機制。建立健全養老機構及服務人員的獎優懲劣機制，通過評選星級養老服務機構及優秀養老服務工作者，對相關養老機構及工作人員進行獎勵，對評分靠后的養老機構及工作人員進行通報批評，以此提高養老機構的服務質量和養老服務人員的工作積極性。