“浙江模型”：研究范式及理論發(fā)展

摘要：作為聚焦地方政府間垂直權(quán)力關(guān)系演變的理論模型，“浙江模型”能夠較好反映下級政府自主權(quán)力擴大所帶來的積極效應(yīng)，但無法有效回答下級政府“濫權(quán)”問題。提高“浙江模型”的解釋力，需要對下級政府的自主權(quán)力進行解構(gòu)，厘清自由行使權(quán)力、約束行使權(quán)力和激勵行使權(quán)力，明晰自主權(quán)力運行機理。

關(guān)鍵詞：“浙江模型”；地方政府；“省直管縣”；垂直權(quán)力關(guān)系；自主權(quán)力

中圖分類號：D625文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）07-0015-04

作者簡介：單凱（1981-），男，杭州人，中共杭州市委黨校講師，研究方向：地方政府治理。一、“浙江模型”的實質(zhì)與問題

垂直權(quán)力（或縱向權(quán)力）研究范式是當前地方政府間關(guān)系研究的一個主要流派，聚焦垂直權(quán)力關(guān)系變化對地方發(fā)展的影響。以浙江實踐為基本素材所形成的“浙江模式”是代表成果之一。

（一）“浙江模型”的實質(zhì)

1在中國單一制的政府體制下，政府職能的轉(zhuǎn)變往往是在既定的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力博弈中尋求突破。[1]首先在權(quán)力關(guān)系上作出較大突破的是浙江省，其在全國率先實施了“省直管縣”政策，通過前后20余年六輪次的放權(quán)，賦予了縣級政府部分原地級市享有的社會經(jīng)濟管理權(quán)限。放權(quán)行為從廣度上已覆蓋到全省縣（市），并在深度上達到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。不同于其他地方政府垂直管理模式，浙江省通過權(quán)力下放為轄內(nèi)的市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）提供了一種較為平等的市場競爭地位。權(quán)力下放帶來浙江省地方政府間權(quán)力關(guān)系的優(yōu)化，使政治上層建筑更加適應(yīng)當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展需要。吳金群等學(xué)者通過大量數(shù)據(jù)的聚類分析，指出在采用放權(quán)省份中，浙江省管理幅度小、經(jīng)濟基礎(chǔ)好、技術(shù)保障強、前期試點很充分，具備率先減少行政層次，實現(xiàn)全面的省管縣體制的條件。[2]5469在縣域發(fā)展中所取得的積極成果，使浙江實踐備受學(xué)界關(guān)注，對浙江省地方政府間垂直權(quán)力關(guān)系的研究文章數(shù)量遠遠多于其他省份，“浙江模型”從中脫穎而出。

基于垂直權(quán)力研究范式的“浙江模型”有其自身邏輯體系，即在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的背景下，通過上級政府對下級政府（含省對市、省對縣、市對縣、市對鎮(zhèn)等）的權(quán)力下放，激活下級政府發(fā)展自主權(quán)（見圖1）。盡管很多學(xué)者注意到“浙江模型”不僅僅包含垂直權(quán)力的下放和上收，“省直管縣”也不能簡單等同于權(quán)力下放，還涉及諸如政府職能轉(zhuǎn)變、政府間關(guān)系協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)分治等一系列問題，[3]因理論模型相對簡潔，對縣域發(fā)展具有較強的解釋力， “浙江模型”備受社會關(guān)注。

2“浙江模型”的兩個主要研究方向。第一個研究方向聚焦于解釋浙江縣域發(fā)展現(xiàn)象，評估浙江實踐的實際成效，為浙江省的后續(xù)發(fā)展提供理論建議。多數(shù)學(xué)者客觀地提出，浙江實踐具有鮮明的浙江特色，“浙江模型”值得借鑒但不能復(fù)制。何顯明等學(xué)者強調(diào)，市縣分治是浙江省省管縣改革的核心內(nèi)容，通過對縣的放權(quán)，增強了縣級政府加快發(fā)展地方經(jīng)濟發(fā)展、深化體制改革的自主權(quán)，進一步調(diào)動起縣（市）發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性，是浙江克服工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、資源匱乏等不利條件，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的重要體制優(yōu)勢。他進一步指出，浙江省省管縣體制的放權(quán)效力一則在于激活省市縣三級財政體制：二則充分調(diào)動了縣加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，擴大財政收入的積極性和主動性；三則極大提高了省財政的宏觀調(diào)控能力；同時有效地調(diào)動了地級市挖掘自身財政潛力、發(fā)展經(jīng)濟、培植財源的積極性。[4]125137馬斌等學(xué)者則指出，浙江省采取的權(quán)力下放之所以能夠取得顯著成效，關(guān)鍵在于浙江省獨特的制度基礎(chǔ)和綜合條件，如地理特征、交通狀況、行政區(qū)劃、經(jīng)濟發(fā)展空間結(jié)構(gòu)，相對合理的政府職能定位以及政府規(guī)模、中心城市和強縣經(jīng)濟并重的發(fā)展戰(zhàn)略，有效平衡了市縣之間的利益沖突。[5]

第二個研究方向是將“浙江模型”作為改革“市管縣”等其他地方政府間權(quán)力關(guān)系的積極方案，為其他省的地方政府間權(quán)力關(guān)系重構(gòu)提供政策建議。自上世紀80年代初，“地區(qū)管縣”權(quán)力結(jié)構(gòu)被破題，“市管縣”與“省管縣”體制并行發(fā)展。這一時期，論證“市管縣”體制存在的合理性、必然性的研究成果較多；[6]到90年代后期，“市管縣”體制逐漸暴露出發(fā)展局限性，中心城區(qū)壓制郊縣發(fā)展等問題不斷突顯，通過擴權(quán)強縣、“省管縣”乃至復(fù)合行政等建立新型地方政府間權(quán)力關(guān)系的呼聲越來越高。這一時期浙江省在縣域發(fā)展上取得的積極成果為理論破題提供了豐富素材，眾多學(xué)者紛紛利用“浙江模型”來反證“市管縣”體制的發(fā)展局限性。而事實上，用浙江省“省直管縣”體制的成功來反證其他地區(qū)“市管縣”體制的局限性，并進而引出三層權(quán)力結(jié)構(gòu)或四層權(quán)力結(jié)構(gòu)更加適合中國等論斷，這在“方法論”和“認識論”上都存在著問題?？娍锶A等學(xué)者經(jīng)過大量的實證研究，并對比浙江、福建等省的地方政府間垂直權(quán)力關(guān)系，提出不同省份的地方政府權(quán)力關(guān)系和運行邏輯亦不相同。[7]對此，何顯明等提出建立良好的權(quán)力關(guān)系，關(guān)鍵在于能否建立起一種有效地引導(dǎo)和促進政府間良性競爭的協(xié)調(diào)機制。[4]256如果“市管縣”更有助于推動地區(qū)發(fā)展，則采用“市管縣”體制，反之亦然。[2]4

（二）“浙江模型”的理論缺陷

基于垂直權(quán)力研究范式所形成的“浙江模型”，較好地反映了浙江省縣域發(fā)展現(xiàn)象，但也存在自身局限性，這在一定程度上削弱了模型的解釋力。

1垂直權(quán)力關(guān)系的相關(guān)研究一般到縣為止，較少關(guān)注對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的放權(quán)問題。浙江省區(qū)域發(fā)展的鑰匙在于“放權(quán)”，即省對市縣的放權(quán)和縣市對鎮(zhèn)街的放權(quán)，兩者同期進行、并行發(fā)展：通過試點建設(shè)，一些縣市將原屬縣級政府的規(guī)劃、財政管理權(quán)限直接下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。2009年浙江省開始推進中心鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權(quán)工作，在事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)方面賦予中心鎮(zhèn)更大的社會經(jīng)濟管理權(quán)限。2012年，試點小城市培育工程，包括塘棲鎮(zhèn)、新登鎮(zhèn)等7個鎮(zhèn)升級為“鎮(zhèn)級市”。2015年出現(xiàn)的特色小鎮(zhèn)是權(quán)力關(guān)系重構(gòu)上的又一次破題。因此，“浙江模型”的核心內(nèi)容是“省直管縣”政策，但并不僅限于省管縣內(nèi)容，省管市、市管縣、省管鎮(zhèn)、市管鎮(zhèn)等權(quán)力關(guān)系亦是重要組成部分。但令人遺憾的是，目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府放權(quán)的研究僅被作為“省直管縣”政策的副產(chǎn)品來討論。在已有的研究中，地方政府間權(quán)力關(guān)系的整體性重構(gòu)問題得到關(guān)注。諸如在對“擴權(quán)強鎮(zhèn)”的專題研究中，徐越倩、馬斌等學(xué)者提出放權(quán)改革并不僅限于鎮(zhèn)級政府本身，也應(yīng)該包括縣直部門及事業(yè)單位，實行上下聯(lián)動、整體推進，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣直屬部門，實現(xiàn)省市縣鎮(zhèn)配套的整體改革模式。[8]

2“浙江模型”對下級政府自主權(quán)的行使機理解釋力較弱，解決下級政府“濫權(quán)”問題的具體方案缺少理論支撐。省市政府通過權(quán)力下放，賦予了下級政府更多的自主權(quán)。對于下級政府自主權(quán)的實現(xiàn)機理如何，為何會出現(xiàn)“濫權(quán)”現(xiàn)象以及如何避免等問題，已有多位學(xué)者從不同角度進行了初步探索：孫學(xué)玉等最早從理論視角分析了上下級政府間的權(quán)力結(jié)構(gòu)存在著整合分化不當問題，導(dǎo)致出現(xiàn)垂直權(quán)力的閑置或異動。其中，權(quán)力限制是垂直權(quán)力過于注重整體的統(tǒng)合一致，忽視下級自主性所導(dǎo)致的權(quán)力浪費；權(quán)力異動則使垂直權(quán)力喪失正式制度的約束性，誘發(fā)低層次政府權(quán)力的濫用。在當下，由上級政府“攬權(quán)”導(dǎo)致的權(quán)力限制與由下級政府“濫權(quán)”帶來的權(quán)力異動現(xiàn)象并存。[9]周仁標等則具體研究了權(quán)力下放過程，提出省級政府對權(quán)力往往一放了之，缺乏相關(guān)的監(jiān)督規(guī)定和制約措施；市一級政府也以“省管”為由，不予監(jiān)督，致使縣級政府的權(quán)利監(jiān)督成為“制度盲區(qū)”，為縣級政府的權(quán)力濫用和腐敗提供了溫床。[10]董娟、胡國勝等在梳理改革開放30年來地方實踐基礎(chǔ)上，提出財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一性問題以及集權(quán)與分權(quán)的平衡性問題是困擾我國地方政府間垂直權(quán)力配置的關(guān)鍵性問題。[11]而就“濫權(quán)”問題解決方案而言，趙豪等認為各級地方政府間存在著一個“上下同責”“上下同粗”的權(quán)力體系，要積極探索各級政府間差異化的權(quán)力構(gòu)造模式。[12]徐繼敏等則提出，政府系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力劃分不僅要考慮決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)有效制約問題， 更要通過分離決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)以提高行政效率。[13]應(yīng)該說，學(xué)者們提供了多種遏制下級政府“濫權(quán)”問題的具體思路或建議，但尚未有從理論角度對“浙江模型”進行修正的嘗試。

總體上看，“浙江模型”聚焦上級政府放權(quán)激活下級政府發(fā)展的自主權(quán)，能夠較好地解釋浙江縣域發(fā)展現(xiàn)象，但其理論缺陷也影響到了模型的整體性和客觀性。特別是用“浙江模型”去論證其他地區(qū)政府間垂直權(quán)力關(guān)系重構(gòu)問題時，無法有效解釋為何有些地區(qū)會出現(xiàn)下級政府自主權(quán)力“一放即濫，一收即死”等問題。因此，在“浙江模型”的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新的垂直權(quán)力理論框架尤為重要。

二、浙江實踐的啟示與模型修正

除了實證研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府存在的“濫權(quán)”問題外，總結(jié)“濫權(quán)”等問題解決經(jīng)驗，有助于修正“浙江模型”。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“濫權(quán)”問題及影響

放權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對獨立地位，并在各級政府間形成一個類似完全競爭的市場；再輔以粗放式的發(fā)展模式，完全競爭與無序競爭并存，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展帶來了城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)布局不合理、用地粗放、效率低下、缺乏特色以及原有的行政區(qū)劃無法適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要等一系列城鎮(zhèn)病。[14]

1區(qū)際城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)。過去幾年，上級政府多次出臺相關(guān)文件，就區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)籌和落實作出具體建議，以優(yōu)化城市（鎮(zhèn)）空間布局。但因受制于行政壁壘，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往選擇對己最有利、最直接的規(guī)劃進行落實，不愿為他人做嫁衣，或人為設(shè)置障礙使自身發(fā)展優(yōu)勢最大化。

2發(fā)展模式單一雷同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向限定于小城市、中等城市再到大城市單一路徑，忽視小城鎮(zhèn)的獨特功能定位。一般鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)、縣城鎮(zhèn)沒有明確的發(fā)展層次，建設(shè)規(guī)劃雷同，市郊鎮(zhèn)、縣郊鎮(zhèn)、山區(qū)鎮(zhèn)沒有對應(yīng)的發(fā)展策略。有的地方存在運動式建設(shè)傾向，不注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身成長規(guī)律，更多依靠行政手段，每輪上級政府的放權(quán)新政，都會引發(fā)當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)一哄而上。

3產(chǎn)業(yè)發(fā)展隨機、脆弱。改革之初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)選擇具有隨機性和偶然性，并在發(fā)展中自發(fā)形成“一鎮(zhèn)一品”的縣域（鎮(zhèn)域）經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系，低端的鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)具有較強的可替代性和可復(fù)制性。在勞動力等發(fā)展成本越來越高的今天，縣域、鎮(zhèn)域無法單獨支撐起產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)鎮(zhèn)融合所需各類成本。

4部分小城鎮(zhèn)出現(xiàn)萎縮。缺乏特色產(chǎn)業(yè)支撐的一般鎮(zhèn)，發(fā)展條件相對較差。特別是市郊鎮(zhèn)，在市縣的博弈之下，要么被主城區(qū)吞并轉(zhuǎn)變成街道，成為城市外來人口的集聚地；要么成為一個誰也不愿投資的三不管地帶。

與下級政府“濫權(quán)”對應(yīng)的是上級政府權(quán)力有限。在推進社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，放權(quán)行為也加劇了城市病問題。就核心（中心）城區(qū)本身來說，城市病的形成表現(xiàn)在城市人口的過度集聚引發(fā)出的系列問題。但由于市級政府權(quán)力有限，只能將問題解決在中心城區(qū)，或是依托行政區(qū)劃的剛性調(diào)整來擴張中心城區(qū)。地區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)割裂，引發(fā)了城與鎮(zhèn)“二元格局”[15]等問題，大大削弱了城市的輻射帶動效應(yīng)，這反過來又造成市與下轄縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）關(guān)系的緊張。

（二）浙江省的應(yīng)對之道

當前浙江省政府間權(quán)力關(guān)系正在重構(gòu)探索之中，這為建構(gòu)新的權(quán)力分析框架提供了素材。重構(gòu)的目的一方面在于提升上級政府的全局掌控力，適度扭轉(zhuǎn)因各級政府爭利所導(dǎo)致的規(guī)劃到位、落實不到位的局面，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展；另一方面在于充分用活下級政府的自主權(quán)，又能使其不至于影響資源要素在更大區(qū)域內(nèi)自由流通。我們發(fā)現(xiàn)，下級政府的自主權(quán)包含了自由行使權(quán)力、約束行使權(quán)力和激勵行使權(quán)力三個組成部分，浙江省更多的是通過約束下級政府自主權(quán)和激勵試點建設(shè)來解決“濫權(quán)問題”，具體以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為例：

1基于定位分類的自由行使權(quán)力。不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都需要擴權(quán)。上級政府（包括省、市、縣級政府）按照本轄區(qū)整體戰(zhàn)略布局，根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位來明確自由行使權(quán)力，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行放權(quán)或收權(quán)。

（1）撤銷小城鎮(zhèn)。為進一步壓縮行政管理層級，適應(yīng)行政管理扁平化發(fā)展趨勢，減少行政管理成本，有條件的地方正在探索撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上收經(jīng)濟管理權(quán)限，有條件下放社會管理權(quán)限直接到村、社區(qū)。主要有兩種模式：對于城市化程度較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接轉(zhuǎn)型為街道；對位置較遠、人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取撤鎮(zhèn)建村或建立大社區(qū)自治。一些市郊村、社區(qū)（管理人口多達數(shù)萬，遠超一般小鎮(zhèn)）在自治服務(wù)上已探索出了可借鑒的模式。

（2）建設(shè)中心鎮(zhèn)。中心鎮(zhèn)的建設(shè)目的在于實現(xiàn)地域發(fā)展平衡，是串聯(lián)起中心城市、縣城和農(nóng)村的關(guān)鍵節(jié)點。地域較廣的縣通過分設(shè)組團，確定中心鎮(zhèn)平衡內(nèi)部發(fā)展問題?？h級社會經(jīng)濟管理權(quán)限下放到組團一級。在發(fā)達地區(qū)，中心鎮(zhèn)往往以“重點鎮(zhèn)”的形式出現(xiàn)，發(fā)揮較強的政策導(dǎo)向和發(fā)展示范作用。在相對不發(fā)達城區(qū)，中心鎮(zhèn)則是該地區(qū)增長極核，發(fā)揮較強的地域平衡和領(lǐng)導(dǎo)帶動作用。

（3）發(fā)展小城市?；A(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)適合發(fā)展成小城市。小城市在性質(zhì)上屬于完全放權(quán)“重點鎮(zhèn)”的一種。其參照中等城市的標準進行規(guī)劃建設(shè)，屬于區(qū)域中心城市，但對地理位置并沒有嚴格要求。在人口集聚、產(chǎn)業(yè)集聚上，小城市具有比一般中心鎮(zhèn)更成熟的條件，小城市的人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚有擴張空間，且能帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，小城市的公共服務(wù)設(shè)施供周邊小城鎮(zhèn)共享。當前，財政體制不順、社會保障體系不健全等是影響小城市生產(chǎn)要素集聚的重要原因。[16]因此，在權(quán)力下放上，小城市基本具備縣一級的管理權(quán)限，并有較為充足的人員編制，以滿足小城市行政執(zhí)法需要。對于有條件的小城市，脫離所在縣區(qū)，直接由市本級直管，也是一個探索方向。

（4）發(fā)展特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)在國內(nèi)尚屬一個新生事物，并不拘泥于鎮(zhèn)域面積大小、人口多少，而是著力于鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)的特色和不可替代性。它是鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)從低端多門類轉(zhuǎn)型升級為中高端專業(yè)類的一種全新模式，也是產(chǎn)鎮(zhèn)融合發(fā)展的一個新方向。在建設(shè)初期，其本質(zhì)上是一個產(chǎn)業(yè)平臺，依托所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而發(fā)展，不具備社會服務(wù)功能和行政執(zhí)法權(quán)力。隨著特色小鎮(zhèn)的逐步發(fā)展和專業(yè)人口的集聚，對社會服務(wù)功能的需求會驅(qū)使上級政府放權(quán)。

2基于規(guī)劃對接的約束行使權(quán)力。設(shè)定約束行使權(quán)力的目的并不是禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使某一類權(quán)力，而是在各級政府頂層規(guī)劃充分對接條件下，有條件地約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使自主權(quán)。

（1）土地使用權(quán)力。針對不同功能定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源不均的現(xiàn)實，探索在市縣范圍內(nèi)，一盤棋調(diào)整建設(shè)用地。因優(yōu)質(zhì)企業(yè)往往會選擇到更低土地成本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶，浙江省通過多種途徑鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上開展合作，而不是在各級政府之間設(shè)置“行政壁壘”保護區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。

（2）政府基金使用權(quán)力。探索構(gòu)建政府公共資源投入的公平配置機制，如根據(jù)區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)布局、跨區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和歷史性重點工程債務(wù)做好年度政府基金分配預(yù)算和使用統(tǒng)籌。加大對下級政府的一般性轉(zhuǎn)移支付比例，進一步優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，加強財政管理績效評估。

（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇權(quán)力。根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，升級鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)體系，及時淘汰不適應(yīng)區(qū)域整體發(fā)展需要的鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)。浙江省也摸索出多種特色鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，如選擇經(jīng)歷千年文化積淀并形成獨特地域品牌的經(jīng)典產(chǎn)業(yè)；或者發(fā)展研發(fā)中心，走中高端路線升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；或者重組鎮(zhèn)域資源，利用較好的生態(tài)、文化旅游資源，再引進培育創(chuàng)客團隊，形成氛圍濃厚、有主要藝術(shù)流派的風(fēng)情小鎮(zhèn)。

3基于要素流通的激勵行使權(quán)力。為更好幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把握改革前沿領(lǐng)域，浙江省各級政府也根據(jù)形勢發(fā)展需要，通過設(shè)定激勵行使權(quán)力，特別在政府投資、人才引進、試點建設(shè)等方面，給予更加靈活的激勵空間。

（1）政府投資權(quán)力。政府作為投資主體在歷史上起到了積極作用，但已不是服務(wù)型政府的基本功能。政府投資本身對民間資本有擠出效應(yīng)。對于財政資本本身較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，往往通過銀行借貸，或者搭建投融資平臺來獲取固定資產(chǎn)投資資金，所累積高昂的地方債務(wù)則由政府基金收入來承擔。當前浙江省正在探索賦予下級政府相關(guān)權(quán)力來吸引社會資本。

（2）人才引進權(quán)力。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，地方財力和人事編制等問題將給縣級（以下）政府帶來更大的發(fā)展壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人才引進，不僅僅在于政府增強服務(wù)人才的能力，也在于鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)人才集聚模式的轉(zhuǎn)變。如對于本鎮(zhèn)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)類人才引進，上級政府給予了高于其他地區(qū)的優(yōu)惠政策。

（3）試點建設(shè)權(quán)力。小城市、特色小鎮(zhèn)都是試點建設(shè)的成果，并帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式新的變革。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，新型產(chǎn)業(yè)體系、新式商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，如物聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)需要新型的政府服務(wù)模式去承接。對出現(xiàn)新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級政府會給予全面、徹底的激勵試點權(quán)力。

（三）浙江實踐的啟示及模型修正

通過對浙江實踐的分析來看，引發(fā)下級政府“濫權(quán)”問題來自兩方面因素：一是將上級政府下放的權(quán)力簡單等同于下級政府的自主權(quán)，沒有考慮自主權(quán)力的組成結(jié)構(gòu)，將各類權(quán)力混為一談；二是各級政府具體放權(quán)時，強調(diào)非禁止即為支持，過于突出下級政府的自主權(quán)力，有激勵而無約束，由此引發(fā)出下級政府“濫權(quán)”現(xiàn)象。前一個因素是根本，它是“浙江模型”自身存在的理論缺陷，并直接導(dǎo)致第二個因素的出現(xiàn)，即用理論指導(dǎo)實踐時引發(fā)“認識論”上的誤區(qū)。因此，修正“浙江模型”并提升其解釋力的關(guān)鍵在于建構(gòu)下級政府的自主權(quán)，明晰自主權(quán)運行機理。

上級政府對下級政府進行權(quán)力下放，形成了下級政府的發(fā)展自主權(quán)，由自由行使權(quán)力、約束行使權(quán)力和激勵行使權(quán)力三部分組成。其中自由行使權(quán)力為下級政府可以充分自由行使的權(quán)力，上級政府進行完全放權(quán)；約束行使權(quán)力是下級政府有條件行使的權(quán)力，上級政府根據(jù)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃，約束下級政府不可超越的權(quán)力邊界，如產(chǎn)業(yè)選擇權(quán)力等；激勵行使權(quán)力則是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，為破解原有自由行使權(quán)力和約束行使權(quán)力的束縛，給地方試點創(chuàng)新所開放的權(quán)力空間。

圖2“浙江模型”修正后的基本結(jié)構(gòu)為滿足地方社會經(jīng)濟發(fā)展需要，上級政府對下級政府進行放權(quán)，以激勵行使權(quán)力的形式，賦予相關(guān)管理權(quán)限，擴大下級政府自由行使權(quán)力空間。同時為防止下級政府出現(xiàn)“濫權(quán)”問題，上級政府則根據(jù)本區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展需要，對下級政府的部分自主權(quán)力進行邊界約束，這部分權(quán)力表現(xiàn)為約束行使權(quán)力，由下級政府有條件行使。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，下級政府自由行使權(quán)力邊界和約束行使權(quán)力邊界必將再次發(fā)生重合和碰撞。各級政府自主權(quán)力結(jié)構(gòu)新一輪破題時機隨之到來，激勵行使權(quán)力邊界被打開，三種權(quán)力范圍隨之相應(yīng)調(diào)整。

三、結(jié)論與展望

基于垂直權(quán)力研究范式的“浙江模型”聚焦地方政府間權(quán)力關(guān)系變化，其基本邏輯是通過上級政府放權(quán)激活下級政府發(fā)展自主權(quán)，優(yōu)化地方政府間權(quán)力關(guān)系，使政治上層建筑更加適應(yīng)當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展需要?！罢憬Ｐ汀蹦軌蜉^好地解釋浙江縣域發(fā)展現(xiàn)象，但無法有效回答下級政府“濫權(quán)”傾向。問題產(chǎn)生的原因在于將上級政府下放的權(quán)力簡單等同于下級政府的自主權(quán)力；在用理論指導(dǎo)實踐時，強調(diào)非禁止即為支持，有激勵而無約束，由此引發(fā)出“濫權(quán)”現(xiàn)象。為更好地提升“浙江模型”的解釋力，需要重構(gòu)下級政府的自主權(quán)力結(jié)構(gòu)，厘清下級政府自由行使權(quán)力、約束行使權(quán)力和激勵行使權(quán)力，明晰自主權(quán)力運行機理。經(jīng)過理論修正的“浙江模型”能較好地克服其原有整體性、客觀性等內(nèi)在缺陷。而模型是否具有普適性價值，則需要用對其他省份采取以放權(quán)促發(fā)展的地區(qū)實踐來檢驗。而對下級政府具體放權(quán)內(nèi)容、放權(quán)方式、放權(quán)時限的確定則需要因地而異、因產(chǎn)業(yè)而異、因規(guī)劃而異來分析，這也是下一階段需要重點研究的內(nèi)容。

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