推進社會性別主流化：國家治理、耦合邏輯與政府工具

摘要：中國政府在1995年第四次世界婦女大會后作出了將社會性別觀點納入社會發展主流的承諾。21世紀以來，中國社會性別主流化有了明顯進步，經歷了從政府承諾到執政黨意志、從宏觀倡導到具體可操作性執行的過程。但是，在全球大視野之下，中國社會性別主流化與國際社會相比還存在一定差距。當下國家治理現代化的政治生態與主題意蘊為推進社會性別主流化提供了新契機，為中國社會性別主流化內卷化治理實踐提供了充足的動力。結合國家治理的政治生態，推進社會性別主流化需置入國家治理現代化宏圖中進行戰略思考，并以現代化政府治理工具——社會性別反應預算作為兩者的互動耦合點，在此基礎上積極穩妥地推進。

關鍵詞：國家治理現代化；社會性別主流化；社會性別預算

中圖分類號：D442文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）07-0032-04

基金項目：國家社會科學基金重點項目“四化同步發展背景下農村留守婦女家庭離散問題治理與公共政策研究”（13AZZ008）；華中師范大學優秀博士學位論文培育計劃項目資助（2015YZBD034）。

作者簡介：汪超（1986-），男，湖北鄂州人，華中師范大學公共管理學院博士研究生，研究方向：政府治理理論與改革、政府發展與社會政策。黨的十八大著眼于提升人民的幸福指數，強調堅持以人為本、全面協調可持續發展，蘊含著社會的發展應有助于人的全面發展，人的全面發展應是兩性的共同全面發展。在“四個全面”的戰略布局中，全面建成小康社會屬于戰略目標層面的內容，具有統帥性的地位。從實現中國夢的歷史進程看，全面建成小康社會是“實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵一步”。全面建成小康在本質上是發展的問題，是促進兩性共同全面自由發展的問題。

一、中國社會性別主流化滯緩：國際視野下我國婦女參政差距的反省

社會性別主流化的核心意旨要求在涵蓋生產性勞動與非生產性勞動的決策制定中拓寬婦女的參與面，推進婦女的自由參與來實現真正的全面解放，“女性參政不僅是衡量女性解放程度的一個重要標志，也是社會全面發展進步的客觀要求，是民主政治完善與發展的必然要求。”[1]進入21世紀以來，中國社會性別平等思想觀念發生了很大的轉變，中國女性更多地涉入政治核心領域，在政治中樞中的地位進一步增強。然而，從1995年北京世婦會到2015年紐約全球評估，我國公共及政治生活中兩性平等以及女性參與的進展速度仍與國際社會的高水平和快進步有明顯差距。

1與國際社會婦女參政的高發展速度有一定差距。目前世界各國都非常重視議會中女性比例的提高，將其視為國家民主與社會公平正義的重要標志。截止到2015年，[2]有46個國家的議長由婦女擔任，比2010年增加了14個國家，女性在273個議會中擔任議長的比例為168%。2010年，女議員比例在30%以上的國家增加至30個，2015年進一步增加至48個。而中國全國人大女代表的比例遠低于國際社會至少30%的要求，并在國際社會中的排名急劇下降，從2003年的48位，下降到2008年的52位，2010下降至第61位，[3]2015年小幅攀升到第54位。[4]2000年發達國家基本上實現了30%參政指標，作為發展中國家的中國還可以 “不是發達國家”的理由來爭辯，但現在一些不發達國家卻也實現了30%的參政指標。2015年1月，[4]盧旺達（638%）高居國際排名榜首，玻利維亞（531% ）緊跟其后，安道爾（500%）、古巴（489%）等國也奮力直追。在國際婦女參政的競爭中，“不進則退，小進則退”。聯合國第50屆婦地會上部分專家提出“30%不應被視作上限，而應視為最低標準”。[5]換言之，中國亟需打破婦女參政的瓶頸，跳出比例徘徊期，追趕國際社會的發展步伐。

2婦女參政領域的“玻璃天花板”現象不可忽視。中國共產黨第十八次全國代表大會中女性代表比例雖然從上屆的201%提高到23%，但中央政治局常務委員會、中央軍事委員會、中央紀律檢查委員會中難覓女性身影；盡管第十一屆全國人大女代表的比例從上屆的213%提高到234%，但仍低于30%的比例。在中華人民共和國主席副主席、國務院總理中無一女性。相反，截至2015年1月，[5]國外擔任國家元首或政府首腦的女性人數與2010年的15人相比，達到了19人。第十二屆全國政協女委員比第十一屆的101%上升67%，但整體比例仍然很低。2010年[6]省部級以上女干部占同級的77%，廳局級女干部占107%，縣處級女干部占149%。截止到2015年，31個省、市、自治區“四大班子”正職領導配備上有5位女性，副國級的6個，副國級總共有62個，[7]省部級及以上正職女公務員只占同級正職的115%，地市級占107%，縣處級占149%。2015年與2010年中國女性擔任正部長的比例111%持平，比2005年的63%多出52%，但有49個國家的女性正部長比例達到了25%以上。[8]中國婦女參政領域中“玻璃天花板”現象的存在，制約婦女參政規模與實質性參政程度的提高，所以必須打破政治領域中的“玻璃天花板”，推動婦女參政發展水平的提高。

3婦女參政的質量還需提升。國外政壇上不斷涌現出政績斐然、風采各異的女性政治家，她們不僅具備現代的發展觀，大多具有卓越的領導能力。有不少的女性政治家有很明確的社會性別敏感，主張將社會性別意識納入決策主流，從政治制度與決策機制上探尋實現社會性別平等的良方。在中國，最能體現婦女參政質量的就是每年“兩會”中女代表的提案內容與發言，但除婦聯界或婦聯界的委員就婦女問題提出議案外，其他界別的女委員很少在這方面發出應有的聲音或是聲援。第九屆全國政協三次會議共收到提案3372份，其中涉及婦女權益的9份，占總數的026%。婦女作為第一提案人的只有6份，占017%，其中3份由婦聯界委員提出，其他界別女委員3份；十屆一次會議共收到3399份提案，關涉婦女的16件，占總數的047%。其中婦女作為第一提案的人13件，占038%。婦聯界提出的8份，其他界別委員5份。[9]并非中國婦女參政能力或是推進社會性別平等的能力遜色于國外女性，而是受制于仍占主導地位的男權政治文化影響。為了走上政治舞臺，實現個人的政治夢想與價值，女性不得不認同以男性為主導的性別政治文化，淡化自己的性別自覺，在價值取向、思維方式和行為方式上越來越男性化。在中國的性別政治生態中，女性民意代表更多的被定義為比例配備需要，而不是期待她們在政治上有所作為。女性意見領袖的提案往往被有意曲解和污名化，很多被打上“雷人”標簽的女代表提案，其實是很有道理、很有深意、具有社會性別意識的意見，因被污名，所以進入不了政策議程。

放眼國際，無論國際婦女運動如何，中國全國人大女代表的比例始終在21%左右徘徊，與聯合國提出婦女在立法機構中代表比例不低于30%的標準始終存在距離，沒有打破在國際社會中排名停滯不前甚至持續下降的尷尬局面。如果按照現在的增長速度，即便到了本世紀末也恐怕難達到30%。不難發現中國性別不平等的事實是不容置疑且不可忽略的，而且根據世界經濟論壇發布的《2014年全球性別差距報告》顯示，中國性別差距國際排名不升反降，中國女性在經濟地位、學習機會、政治參與等方面與男性存在顯著的差距。

二、中國社會性別主流化契機：國家治理體系與治理能力現代化

國家治理現代化要實現“善治”，男女兩性需共同平等參與公私生活領域和決策。[10]對性別差異的研究也許就是我們這個時代從理智上獲得拯救的關鍵課題。[11]社會性別敏感問題屬于公共問題，推進社會性別平等是國家責任，這已成為國際社會與各國政府的共識。“如果你想知道一個國家將會如何發展，只需要看看這個國家的預算，再看看其向婦女和兒童分配資源的情況就可以了。”[12]國際社會廣泛的性別預算實踐表明，社會性別反應預算對將性別意識主流納入政策主流，實現社會的公平正義，具有啟示與借鑒作用。

1社會性別主流化：國家治理現代化的重要內容與反向作用。黨的十八屆三中全會《決定》提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”對當下推進社會性別主流化有重大理論和實踐意義，也響應了我國優良性別文化與國際政治承諾。我國傳統文化中就有性別合作以致天人和諧的思想精華，《易經》就曾提出經典論述：“一陰一陽之謂道，繼之者善也，成之者性。”一陰一陽“互敬”“相知”“和諧”，社會才可持續發展，是所謂“繼之者善”，用陰陽和諧精神來建構的社會性別相處之道，乃社會的根本屬性，是所謂“成之者性”。因此，陰陽互補與性別和諧合作，本是天人同理的大道，這也是中國社會性別平等思想的本土化資源。中國在現代化過程中的社會性別觀念離不開與國際環境的互動，1995年聯合國第四屆世界婦女問題國際會議通過的《行動綱領》明確了社會性別主流化的內涵，并以此作為提高兩性平等的一項全球性策略。適時中國國家領導人在大會開幕式上明確提出“把男女平等作為促進我國社會發展的一項基本國策”，彰顯出中國政府推進社會性別主流化的國家意志與政治意愿。

馬克思指出：“每個了解一點歷史的人也都知道，沒有婦女的酵素就不可能有偉大的社會變革。”[13]男人與女人同是歷史的創造者與社會發展的動力，只有男女平等地享有發展的資源和機會，才能充分發揮兩性的“創造者”與“動力”作用。正如第四次世界婦女大會通過的《北京行動綱領》提出的：“如果沒有女性的積極參與，各級決策部門制定的政策沒有反映婦女的意志，那么，平等、發展以及和平的目標將不能實現。”推進國家治理現代化需要女性從家庭私人領域回到社會公共領域，需要融入女性的思想智能、決策話語，使國家治理體系能全面完整地體現人民群眾的愿望和利益，使國家擁有全社會的集體智能與同心協力的治理能力。如是，在國家治理現代化進程中可為推進中國社會性別主流化構建起系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，制度優勢也將會更好地轉為促進社會性別主流化的效能。

2社會性別反應預算：國家治理現代化與社會性別主流化的融合點。社會性別反應預算是一種政策工具，它將社會性別意識引入各級預算的過程，用以評估政府的收入和支出對女性和男性、女童和男童所產生的不同影響，并對這種差異做出回應以確保向男性和女性公平且平等地提供服務。[14]社會性別反應預算作為社會性別主流化的重要工具，能糾正社會性別盲視。因為政府預算涉及公共部門各項公共政策的制定與執行，在政府預算中納入社會性別意識，不僅讓預算決策和決策執行具有性別敏感度，還可以為其他部門提供社會性別分析方法的實踐途徑，很好地支持了社會性別主流化策略。社會性別反應預算正視性別差異的存在，針對男女不同群體的特殊需求加以特殊的安排與規定，避免男女生理上的差異導致社會發展上的不同，從而糾正原有政府預算中的社會性別盲視。此外，社會性別反應預算正視并肯定無酬勞動和照料經濟的貢獻，推動政府重視通過時間利用調查等有效途徑來發掘女性在經濟中的價值，在促進社會性別正義的同時進一步保證經濟系統的健康高速發展。

社會性別反應預算關注預算編制、審批、執行與監督、決算與績效評價等全過程中的社會性別問題，有助于國際政治承諾的踐行與國家治理現代化的推進。預算管理制度是財稅體制的重要內容，其現代化改革將直接決定國家治理現代化建設的水平。社會性別反應預算促使國家預算公開透明，走向民主化、科學化，其本身也是對國家治理現代化的推動過程。社會性別反應預算不僅檢測預算的改變和優先順序，而且也檢測婦女參與預算辯論和決策的程度，即讓公民了解預算決策、預算決策過程和為落實預算決策而采取的行動，在預算決策中傾聽公民的聲音，特別提升婦女參與公共事務管理的意識與能力，且增強政府對公民負責，提高治理的合法性。此外，世界多數國家均明確表明履行男女平等的政治承諾，可借由社會性別預算這一政策工具進行檢視予以評估，增強各國政府促進性別平等的政治責任。

三、中國社會性別主流化推廣：將社會性別反應預算嵌入國家治理現代化

中國社會性別主流化經歷了從政府承諾到執政黨意志、從宏觀倡導到具體可操作性執行的過程。在全球大視野之下，中國社會性別主流化與國際社會相比還存在距離。國家治理體系與治理能力是一個有機整體，讓國家治理體系“落地”和能力“發揮”需將社會性別反應預算嵌入國家治理現代化框架中，走中國特色自主創新道路，我國社會性別主流化的工作才能跟得上時代的步伐，才能團結動員廣大婦女在協調推進“四個全面”戰略布局中建功立業。

1中國社會性別反應預算改革：一種漸進主義模式。社會性別預算無疑是將男女平等從理念變為現實的關鍵手段，政府推進每一政策落實都需要財政資金的支持，社會性別預算改革是一項系統工程，在改革初始階段很難確立一個科學且詳盡的體制變遷計劃。社會性別預算政策可以是“增量”的，或在流行的社會規定中實施，或響應新興的社會需要引發更為廣泛的制度和規范環境中的變革，通過增量政策以推動政府轉型。因此，采取漸進式道路來逐步推進社會性別預算是較為理性的選擇，它可以緩沖政府阻滯因素可能帶來的巨大沖擊，減少改革政策制定的成本，包括時間和精力以及由于對政策選擇進行審查可能引發的政治沖突，從而“修修補補走向烏托邦”。正如國內學者在研究中國政治體制改革時，強調“局部試驗、實踐檢驗并根據改革結果對有關改革方案隨時加以修正調整，從而將制度創新和解決改革后果的不確定性有機結合起來”。[15]

2社會性別反應預算推廣路徑：制度安排與能力建設。首先，要推進認知更新，優化社會性別預算推廣的制度環境制度環境決定著制度安排的性質、范圍進程等，制度安排必須嵌入在制度環境的框架里運行。制度環境除了強調一系列基本規則集合外，還包括規范性要素以及文化認知要素。規范性行為準則是根植于文化傳統的制度類型，屬于制度環境的組成部分。提升社會性別預算的認知度，首先需要培育社會性別文化，改變根深蒂固的傳統社會性別文化。從長期來看，將社會性別理論納入家庭教育與學校教育中是最有效的路徑，能培育出具有社會性別平等意識并積極促進社會性別主流化的受教者。對社會性別平等意識認同度較高的人在政策過程中會自覺納入社會性別的視角。除了培育社會性別文化，推行社會性別預算還須進一步倡導社會性別預算理念。通過社會性別預算相關理論的宣傳和倡導，使政府機構、社會公眾充分認識到政府預算中的性別中立的負面影響的同時發現將社會性別引入政府預算的重大價值，從而支持、主動開展社會性別預算。

其次，注重頂層設計，完善社會性別預算推廣的制度安排。中國社會性別預算應當由理念向行動轉變，由技術工具向政策內容轉變，由形式上的平等向實質性平等轉變，由個別領導的自覺行為向黨政部門的法律責任轉變。[16]這四個轉變無疑都直指國家的“頂層設計”，需要進行社會性別預算制度安排，確保政府履行社會性別主流化的政治承諾得以落實。對社會性別預算制度進行設計，不能簡單地移植，應當綜合考慮地域差別、風俗習慣以及制度環境等因素，與制度環境和制度系統相配套，形成合理、完善的制度體系，實現制度和諧，從而能夠在實施過程中避免制度的乏力、變形、失調、缺位、沖突等狀況。[17]需要指出的是，完整的社會性別預算制度體系還包括性別統計制度、性別審計制度。將三者進行科學配置、優化組合，在結構層次上達到空間的耦合，且在時間維度上彼此關聯滲透、共同演進，從而發揮制度的最大效率。在社會性別預算全周期管理中，性別統計制度起到基礎性技術性數據支撐作用，性別預算審計制度發揮追蹤問效機制的作用，對社會性別預算執行情況進行監督與執行結果進行績效評估，以促進政府預算資源配置的帕累托改進。[18]

再次，加強能力建設，保障社會性別預算推廣的制度收益。社會性別預算改革是一項系統工程，對行動者有著較高的技術要求。保障社會性別預算的制度收益，必須對這一制度相關行動者進行能力建設。一是性別統計能力建設。要為統計調查者提供專門的培訓，開發數據軟件探索網絡數據直報，提高收集性別數據信息的能力；也要對性別統計數據生產者加強培訓，在填報、收集、整理、呈報數據的過程中，提高分析使用性別數據信息的能力。二是性別預算管理能力建設。社會性別預算對實施者提出較高的技術要求與政治要求，可設計一份社會性別主流化檢視清單，通過一系列簡單和通用的是非判斷問題列表，協助政府部門納入社會性別視角，評估公共政策、計劃和法例對男女兩性的影響。[19]三是公眾參與能力建設。一方面，政府要主動完善預算報表，使其更加精細化、通俗化，社會公眾可了解政府預算知識；另一方面，政府應加強對公眾參與相關技能的培訓，讓社會公眾掌握社會性別預算參與過程中的技術節點、協商過程、提案技巧、跟蹤反饋等關鍵核心問題。

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【責任編輯：張曉妍】